Öffentliche Sicherheit und Strafverfolgung in Brasilien
Dr. iur. Eugenio José Guilherme de Aragão, LL.M.Einführung
Über öffentliche Sicherheit und Strafverfolgung in Brasilien zu referieren ist keine leichte Aufgabe, nicht nur weil der Rahmen des vorgeschlagenen Themas – absichtlicherweise – sehr breit angelegt ist, sondern auch weil die Problematik der Kriminalität und der ihr entsprechenden staatlichen Reaktion – oder „Nichtreaktion“ – äußerst komplex ist und sich schwerlich in einem Zuge beschreiben lässt. Grundlegende Menschenrechte, die mit der individuellen Unversehrtheit und Sicherheit verbunden sind, wie das Recht auf Leben, die Freiheit von Folter oder das Recht auf Zugang zu einem Gericht, werden in unterschiedlichen Kontexten verletzt, die von bestimmten Gewalterscheinungen geprägt sind.
Einerseits sind städtischer und ländlicher Kontext von einander zu unterscheiden. Gewalt im urbanen Milieu ist mit der organisierten Bandenkriminalität und dem Unvermögen der Sicherheitsbehörden diese in Griff zu bekommen verbunden. Dieses Unvermögen hat sich sowohl aus der Korruption und dem Machtmissbrauch der Entscheidungsträger, aus schlechter Ausbildung und Brutalität von Polizisten, als auch aus der chronischen Milde der Justiz gegenüber Verbrechen der Mächtigen, die mit der uneingeschränkten Härte in der Behandlung der Mittellosen kontrastiert, entwickelt. Im ländlichen Szenario ist Gewaltkriminalität des öfteren mit dem Kampf um Grundbesitz verknüpft, obwohl auch hier organisierte Kriminalität im Bereich des illegalen Drogen- und Waffenhandels und des Holzabbaus immer häufiger die Gewaltlandschaft prägt.
Die Pfade, die Brasilien zu diesen Gewaltkomplexen geführt haben, sind krumm und nicht immer für den Juristen leicht erfassbar. Dennoch muss es möglich sein, das Kriminalitätsproblem in Brasilien in dessen Hauptmerkmalen so zu beschreiben, dass aus diesen die Hauptkonsequenzen für das Strafrecht inferiert werden können. Dies soll hier versucht werden. Ausgangspunkt ist die Beschreibung der unterschiedlichen Gewaltkontexten, beginnend mit der urbanen Gewalt. Anschließend wird die Gewalt auf dem Lande dargelegt. Zum Schluss wird gezeigt, wie die staatliche Nichtreaktion Teil des Problems ist und welchen Spannungen das Strafrecht in diesem Umfeld ausgesetzt ist.
Einerseits sind städtischer und ländlicher Kontext von einander zu unterscheiden. Gewalt im urbanen Milieu ist mit der organisierten Bandenkriminalität und dem Unvermögen der Sicherheitsbehörden diese in Griff zu bekommen verbunden. Dieses Unvermögen hat sich sowohl aus der Korruption und dem Machtmissbrauch der Entscheidungsträger, aus schlechter Ausbildung und Brutalität von Polizisten, als auch aus der chronischen Milde der Justiz gegenüber Verbrechen der Mächtigen, die mit der uneingeschränkten Härte in der Behandlung der Mittellosen kontrastiert, entwickelt. Im ländlichen Szenario ist Gewaltkriminalität des öfteren mit dem Kampf um Grundbesitz verknüpft, obwohl auch hier organisierte Kriminalität im Bereich des illegalen Drogen- und Waffenhandels und des Holzabbaus immer häufiger die Gewaltlandschaft prägt.
Die Pfade, die Brasilien zu diesen Gewaltkomplexen geführt haben, sind krumm und nicht immer für den Juristen leicht erfassbar. Dennoch muss es möglich sein, das Kriminalitätsproblem in Brasilien in dessen Hauptmerkmalen so zu beschreiben, dass aus diesen die Hauptkonsequenzen für das Strafrecht inferiert werden können. Dies soll hier versucht werden. Ausgangspunkt ist die Beschreibung der unterschiedlichen Gewaltkontexten, beginnend mit der urbanen Gewalt. Anschließend wird die Gewalt auf dem Lande dargelegt. Zum Schluss wird gezeigt, wie die staatliche Nichtreaktion Teil des Problems ist und welchen Spannungen das Strafrecht in diesem Umfeld ausgesetzt ist.
1. Urbane Gewalt in Brasilien oder die öffentliche [Un]sicherheit
In Brasiliens Großstädten herrscht Krieg, heißt es oftmals. Das Wort „Krieg“ ist dabei nicht besonders klar zu definieren. Vielmehr scheint sich hinter dem politischen Gebrauch des verschwommenen Begriffs eine Entschuldigung für die übermäßig gegen die Zivilbevölkerung eingesetzte Gewalt zu verbergen. Tatsächlich berichtete jüngst Philip Alston, der VN-Sonderberichterstatter für „Summary Executions“ (was auf deutsch als „Hinrichtungen im Schnellverfahren“ übersetzt werden kann), dass im Jahr 2007 „die Polizei in Rio 1.330 Widerstandstötungen [zählte], eine Zahl die 18 Prozent der gesamten Tötungen in Rio de Janeiro ausmacht“. Dieser Anteil der im Amt begangenen Tötungsdelikte befindet sich in einem äußerst gewaltsamen Umfeld von ca. 40-50 Tausend Morde, die im Land pro Jahr registriert werden. Mit einem jährlichen Durchschnitt von ca. 25 Mordstraftaten pro 100.000 Einwohner steht Brasilien unter den gewaltsamsten Ländern in der Region, wobei Städte wie Rio de Janeiro, mit 56,74 Morde pro 100.000 Einwohnern im Jahr 2002, diese Rate hoch übertroffen haben. Dass die Strafjustiz dabei überfordert ist, erkannte Philip Alston, denn er berichtet: „Obwohl diese Tötungen Angst und Unsicherheit in der allgemeinen Bevölkerung hervorrufen, wird deutlich wenig in den meisten Fällen getan, um die Taten zu ermitteln und die Schuldigen zu verfolgen und zu verurteilen. In Rio de Janeiro und Sao Paulo werden nur ca. 10 Prozent der Tötungsfälle in den Gerichtshöfen verfolgt; in Pernambuco ungefähr 3 Prozent. Von den 10 Prozent der in Sao Paulo verhandelten Fällen ergeben ungefähr 50 Prozent eine eigentliche Verurteilung.“
Die Ohnmacht des Staates wird von der organisierten Bandenkriminalität ausgenutzt, um ungestraft Terror und Furcht in großen Bevölkerungsteilen zu verbreiten und damit klare Zeichen über ihre Vormacht in verschiedenen Stadtteilen, die von ihnen beherrscht werden, zu demonstrieren. Polizeistationen werden durch Granatwerfer angegriffen, Polizisten im Dienst niedergeschossen, Autofahrer überfallen und ihres Eigentums entbehrt. Diese Straftaten werden nicht pauschal begangen. Von der von ihr verbreiteten Angst profitieren einerseits Drogendealer in den Slumvierteln Rios und São Paulos, die ungestört ihren Geschäften nachgehen können und verurteilte Schwerkriminelle, die in den Strafanstalten dieser Großstädte ihre Strafe absitzen, denn mit der Androhung spektakulärer Gewaltaktionen erpressen diese sich bessere Haftbedingungen.
Es bestehen kaum Zweifel darüber, dass die Gewaltexplosion in Brasiliens Städten das Ergebnis chronischer Vernachlässigungen des Staats gegenüber den Schutz grundlegender Menschenrechte ist. Der Verfall staatlicher Autorität im Bereich der öffentlichen Sicherheit beginnt eigentlich schon in den Zeiten des Militärregimes, als Gewohnheitsstraftäter der niederen sozialen Schichten, die schwersten Haftbedingungen ausgesetzt waren, mit so genannten „politischen“ Straftätern in den Strafvollzugsanstalten Rios und Sao Paulos zusammengelegt wurden. Letztere unternahmen es, die Gewohnheitsstraftäter über die ungerechten sozialen Umstände und die Notwendigkeit organisierter Reaktion zu belehren. Daraufhin verstanden es die Häftlinge, sich mit ihren in Freiheit handelnden Kriminalitätsgenossen zu einigen, damit diese mit den notwendigen Geldmitteln aufkämen, um die Strafvollzugsbeamten für bessere Haftbedingungen zu bestechen. Aus dieser Einigung zwischen verurteilten und nicht gefassten Straftätern entstanden die ersten Banden der organisierten Kriminalität in den Großstädten. In der Folge wurde diese Kriminalität grundsätzlich von den Strafanstalten aus gesteuert. Häftlinge kontaktieren die Außenstehenden durch eingeschmuggelte Handys oder eben durch Rechtsanwälte, die eigens dafür eingesetzt werden. Bei Verhärtung der Haftbedingungen reagieren die Betroffenen durch spektakuläre Gewaltaktionen, wie am 29. Dezember 2006, als Brasiliens Tageszeitungen über „24 Stunden andauernden Terror, einem ‚neuen Szenario eines Bürgerkriegs‘, das seit dem frühen Morgen des Vortags bereits 18 Todesopfer gefordert und 34 Verletzte zur Folge gehabt habe“ berichteten. Im Mai desselben Jahres verloren in Sao Paulo über hundert Menschen ihr Leben an einer ähnlichen blutigen Anschlagsserie.
Statt die Lage einer gründlichen strategischen Analyse auszusetzen und die Behörden zur strikten Einhaltung menschenrechtlicher Standards aufzufordern, die auf lange Sicht eine Änderung des Gesamtbildes ermöglichen könnten, wird nun von Terrorismusbekämpfung gesprochen, die eine noch härtere Vorgehensweise der Sicherheitskräfte – notfalls mit Mitwirkung der Streitkräfte – vorsieht. Präsident Lula persönlich nahm im Dezember 2006 Stellung zu den Anschlägen in Rio und qualifizierte diese als „Akte des Terrorismus“. Das „Kabinett für institutionelle Sicherheit“ („Gabinete de Seguranca Institucional“ oder GSI) – eine Abteilung des Präsidentenamtes („Presidencia da Republica“) – bildete eine Gruppe zur Erarbeitung einer Gesetzesvorlage zur Bekämpfung des Terrorismus.
Im Januar 2007, mit dem Beginn des neuen Mandats in der gliedstaatlichen Regierung Rio de Janeiros, kam die Kampfansage der Sicherheitsbehörden. Jetzt wurde ein rücksichtsloses Vorgehen der Polizei gegen kriminelle Banden versprochen, die vom Sekretär für öffentliche Sicherheit als soziales „Ungeziefer“ qualifiziert wurden. Wie von Philip Alston berichtet, begannen daraufhin Großaktionen in den Morros von Rio de Janeiro, an denen 19 Menschen durch tödlichen Angriff der Polizei im Morro do Alemão im Juni 2007 umkamen; später starben weitere sechs am 30. Januar 2008 und am 3. April noch einmal elf Menschen. Am 15. April forderte eine neue Großaktion wieder 14 Opfer. Dieses regelmäßige Eingreifen zur Zerschmetterung der Bandenkriminalität fordert ihre Opfer aber nicht nur an den widerstehenden Drogendealern, sondern auch an der herumstehenden Zivilbevölkerung, die solche „Kollateralschäden“ geduldig hinnehmen muss.
Die kriminelle Gewaltdimension in den Großstädten ist derart gestiegen, dass man kaum von der Ausrufung des Ausnahmezustandes absehen kann. Ein derartiges Vorgehen – das bislang von der politischen Führung des Gliedstaates in Rio de Janeiro und von der Bundesregierung abgelehnt wird – würde jedoch die Behörden nicht davon entlasten, grundlegende Menschenrechte – vor allem die Menschenwürde, das Recht auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit (Folterverbot) – zu achten und zu schützen. Ausgangssperren und vorübergehende Verlegung eines Teils der Bevölkerung in den Morros zur Isolierung krimineller Banden wären mögliche Taktiken, die von den Behörden legitim vorgenommen werden könnten, denn das ordentliche Vorgehen im Rahmen des Polizeirechts muss aus Gründen der Überforderung des Staatsapparates durch Sondermaßnahmen ergänzt werden. Allerdings hat die Einsetzung dieser Maßnahmen einen Preis, den Politiker in Hinblick auf die Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Jahr 2010 nicht hinnehmen wollen.
In den Gerichtshöfen herrscht Gleichgültigkeit. Die Rechtsprechung täuscht eine bürokratische Normalität vor, die sich kaum mit den besonderen Umständen der ungebändigten Gewalt der Sicherheitsbeamten und der provokativen Handlungsweise krimineller Organisationen vereinbaren lässt. Folterfälle werden meistens nicht ernst genommen, wie Nigel Rodley, damaliger VN-Sonderberichterstatter für Folter, im Jahr 2000 feststellte, denn die Behauptung eines Angeklagten, seines Geständnisses durch Gewalt erpresst worden zu sein, wird regelmäßig durch die leugnende Vernehmung der Folterknechte in den Hintergrund gestellt. Andererseits aber werden schwere Straftäter öfters auch durch eine milde Rechtsprechung begünstigt, die hauptsächlich an prominente „White Collar“ Straftäter gerichtet ist, die von den höheren Instanzen des Landes immer wieder als Kavalliersdelinquenten behandelt werden, unabhängig davon, wie hoch der von ihnen vorsätzlich angerichtete Schaden an den öffentlichen Finanzen und an der Redlichkeit des öffentlichen Dienstes ist. So z.B. wurde jüngst durch den Obersten Bundesgerichtshof Polizisten unter Androhung der Bezichtigung des Amtsmissbrauchs untersagt, von Handschellen Gebrauch zu machen, es sei denn sie können im Einzelfall eine besondere Gefahr für den Eingriff vorweisen. Die Regel, die eigentlich für prominente Angeklagte bestimmt war, die des Öfteren von Polizisten und Staatsanwälten den Medien mit für sie klaren Imageschäden ausgesetzt werden, hat einen derart breiten Anwendungsbereich, dass der Oberste Bundesgerichtshof bald kaum anderes zu tun haben wird, als über Beschwerden über Missbrauch von Handschellen zu verhandeln.
Die Ohnmacht des Staates wird von der organisierten Bandenkriminalität ausgenutzt, um ungestraft Terror und Furcht in großen Bevölkerungsteilen zu verbreiten und damit klare Zeichen über ihre Vormacht in verschiedenen Stadtteilen, die von ihnen beherrscht werden, zu demonstrieren. Polizeistationen werden durch Granatwerfer angegriffen, Polizisten im Dienst niedergeschossen, Autofahrer überfallen und ihres Eigentums entbehrt. Diese Straftaten werden nicht pauschal begangen. Von der von ihr verbreiteten Angst profitieren einerseits Drogendealer in den Slumvierteln Rios und São Paulos, die ungestört ihren Geschäften nachgehen können und verurteilte Schwerkriminelle, die in den Strafanstalten dieser Großstädte ihre Strafe absitzen, denn mit der Androhung spektakulärer Gewaltaktionen erpressen diese sich bessere Haftbedingungen.
Es bestehen kaum Zweifel darüber, dass die Gewaltexplosion in Brasiliens Städten das Ergebnis chronischer Vernachlässigungen des Staats gegenüber den Schutz grundlegender Menschenrechte ist. Der Verfall staatlicher Autorität im Bereich der öffentlichen Sicherheit beginnt eigentlich schon in den Zeiten des Militärregimes, als Gewohnheitsstraftäter der niederen sozialen Schichten, die schwersten Haftbedingungen ausgesetzt waren, mit so genannten „politischen“ Straftätern in den Strafvollzugsanstalten Rios und Sao Paulos zusammengelegt wurden. Letztere unternahmen es, die Gewohnheitsstraftäter über die ungerechten sozialen Umstände und die Notwendigkeit organisierter Reaktion zu belehren. Daraufhin verstanden es die Häftlinge, sich mit ihren in Freiheit handelnden Kriminalitätsgenossen zu einigen, damit diese mit den notwendigen Geldmitteln aufkämen, um die Strafvollzugsbeamten für bessere Haftbedingungen zu bestechen. Aus dieser Einigung zwischen verurteilten und nicht gefassten Straftätern entstanden die ersten Banden der organisierten Kriminalität in den Großstädten. In der Folge wurde diese Kriminalität grundsätzlich von den Strafanstalten aus gesteuert. Häftlinge kontaktieren die Außenstehenden durch eingeschmuggelte Handys oder eben durch Rechtsanwälte, die eigens dafür eingesetzt werden. Bei Verhärtung der Haftbedingungen reagieren die Betroffenen durch spektakuläre Gewaltaktionen, wie am 29. Dezember 2006, als Brasiliens Tageszeitungen über „24 Stunden andauernden Terror, einem ‚neuen Szenario eines Bürgerkriegs‘, das seit dem frühen Morgen des Vortags bereits 18 Todesopfer gefordert und 34 Verletzte zur Folge gehabt habe“ berichteten. Im Mai desselben Jahres verloren in Sao Paulo über hundert Menschen ihr Leben an einer ähnlichen blutigen Anschlagsserie.
Statt die Lage einer gründlichen strategischen Analyse auszusetzen und die Behörden zur strikten Einhaltung menschenrechtlicher Standards aufzufordern, die auf lange Sicht eine Änderung des Gesamtbildes ermöglichen könnten, wird nun von Terrorismusbekämpfung gesprochen, die eine noch härtere Vorgehensweise der Sicherheitskräfte – notfalls mit Mitwirkung der Streitkräfte – vorsieht. Präsident Lula persönlich nahm im Dezember 2006 Stellung zu den Anschlägen in Rio und qualifizierte diese als „Akte des Terrorismus“. Das „Kabinett für institutionelle Sicherheit“ („Gabinete de Seguranca Institucional“ oder GSI) – eine Abteilung des Präsidentenamtes („Presidencia da Republica“) – bildete eine Gruppe zur Erarbeitung einer Gesetzesvorlage zur Bekämpfung des Terrorismus.
Im Januar 2007, mit dem Beginn des neuen Mandats in der gliedstaatlichen Regierung Rio de Janeiros, kam die Kampfansage der Sicherheitsbehörden. Jetzt wurde ein rücksichtsloses Vorgehen der Polizei gegen kriminelle Banden versprochen, die vom Sekretär für öffentliche Sicherheit als soziales „Ungeziefer“ qualifiziert wurden. Wie von Philip Alston berichtet, begannen daraufhin Großaktionen in den Morros von Rio de Janeiro, an denen 19 Menschen durch tödlichen Angriff der Polizei im Morro do Alemão im Juni 2007 umkamen; später starben weitere sechs am 30. Januar 2008 und am 3. April noch einmal elf Menschen. Am 15. April forderte eine neue Großaktion wieder 14 Opfer. Dieses regelmäßige Eingreifen zur Zerschmetterung der Bandenkriminalität fordert ihre Opfer aber nicht nur an den widerstehenden Drogendealern, sondern auch an der herumstehenden Zivilbevölkerung, die solche „Kollateralschäden“ geduldig hinnehmen muss.
Die kriminelle Gewaltdimension in den Großstädten ist derart gestiegen, dass man kaum von der Ausrufung des Ausnahmezustandes absehen kann. Ein derartiges Vorgehen – das bislang von der politischen Führung des Gliedstaates in Rio de Janeiro und von der Bundesregierung abgelehnt wird – würde jedoch die Behörden nicht davon entlasten, grundlegende Menschenrechte – vor allem die Menschenwürde, das Recht auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit (Folterverbot) – zu achten und zu schützen. Ausgangssperren und vorübergehende Verlegung eines Teils der Bevölkerung in den Morros zur Isolierung krimineller Banden wären mögliche Taktiken, die von den Behörden legitim vorgenommen werden könnten, denn das ordentliche Vorgehen im Rahmen des Polizeirechts muss aus Gründen der Überforderung des Staatsapparates durch Sondermaßnahmen ergänzt werden. Allerdings hat die Einsetzung dieser Maßnahmen einen Preis, den Politiker in Hinblick auf die Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Jahr 2010 nicht hinnehmen wollen.
In den Gerichtshöfen herrscht Gleichgültigkeit. Die Rechtsprechung täuscht eine bürokratische Normalität vor, die sich kaum mit den besonderen Umständen der ungebändigten Gewalt der Sicherheitsbeamten und der provokativen Handlungsweise krimineller Organisationen vereinbaren lässt. Folterfälle werden meistens nicht ernst genommen, wie Nigel Rodley, damaliger VN-Sonderberichterstatter für Folter, im Jahr 2000 feststellte, denn die Behauptung eines Angeklagten, seines Geständnisses durch Gewalt erpresst worden zu sein, wird regelmäßig durch die leugnende Vernehmung der Folterknechte in den Hintergrund gestellt. Andererseits aber werden schwere Straftäter öfters auch durch eine milde Rechtsprechung begünstigt, die hauptsächlich an prominente „White Collar“ Straftäter gerichtet ist, die von den höheren Instanzen des Landes immer wieder als Kavalliersdelinquenten behandelt werden, unabhängig davon, wie hoch der von ihnen vorsätzlich angerichtete Schaden an den öffentlichen Finanzen und an der Redlichkeit des öffentlichen Dienstes ist. So z.B. wurde jüngst durch den Obersten Bundesgerichtshof Polizisten unter Androhung der Bezichtigung des Amtsmissbrauchs untersagt, von Handschellen Gebrauch zu machen, es sei denn sie können im Einzelfall eine besondere Gefahr für den Eingriff vorweisen. Die Regel, die eigentlich für prominente Angeklagte bestimmt war, die des Öfteren von Polizisten und Staatsanwälten den Medien mit für sie klaren Imageschäden ausgesetzt werden, hat einen derart breiten Anwendungsbereich, dass der Oberste Bundesgerichtshof bald kaum anderes zu tun haben wird, als über Beschwerden über Missbrauch von Handschellen zu verhandeln.
2. Gewalt auf dem Land – landlose Bauern und Indianerbevölkerung als Hauptopfer
Abgesehen von der Steigerung der Gewalt der organisierten Kriminalität, die sich in den letzten Jahren auf Kleinstädte des brasilianischen Hinterlandes verbreitet, ist der ländliche Gewaltkomplex durch die ungerechte Verteilung des Agrarbodens geprägt. Das Grundeigentum ist seit jeher ein Machtkriterium auf dem sich politische Karrieren in den agrarisch dominierten Gliedstaaten des nördlichen Brasiliens aufbauen. Im Südosten und Süden des Landes ist er unzweifelhaft die Hauptbedingung der politischen und wirtschaftlichen Vorherrschaft des Agrargeschäftes oder Agronegócio. Wer Eigentümer ist, hat Sagen und Segen in Politik und Wirtschaft und wer vom Grundeigentum ausgeschlossen ist, ist allen möglichen Schikanen der Mächtigen ausgesetzt. Die Ausgeschlossenen sind Kleinbauern, Indianerbevölkerungen und kleinere Gruppierungen, die an den Ufern der Flüsse Kleinfischerei betreiben oder eben die Nachfahren geflüchteter Sklaven, die sich jahrhunderte lang in Kleingemeinschaften – Quilombos – niedergelassen haben. Die Expansion des Agrargeschäftes kennt keine Grenzen und vor allem kein Erbarmen gegenüber Schwächeren und wird politisch von Bundes- und Gliedstaatenregierungen gefördert, auch wenn Grundeigentum regelmäßig durch Gewalt und Urkundenfälschung erworben und die Landwirtschaft öfters durch härteste Ausbeutung von Landarbeitern getrieben wird und sich kaum an umweltgerechten Maßstäben hält.
Der Kampf um Boden (Luta por Terra), der von widerstehenden landlosen Bauern dem Grundeigentum angesagt wurde, hat viel mehr Opfer den Kampfansagenden gekostet als den Grundeigentümern. Auch wenn die MST – die Bewegung der landlosen Kleinbauern (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) – eine beträchtliche Organisation aufgebaut hat, die gegen Bundes- und gliedstaatlichen Regierungen außerordentlichen Druck zum Handeln in der Bodenreform ausübt, so sind die Gewaltmethoden der Mächtigen zur Erhaltung der Verteilungsumstände bislang viel rücksichtsloser und effektiver. Das Landpastoralwerk der brasilianischen katholischen Bischofskonferenz (CPT – Comissão Pastoral da Terra) zählte zwischen 1980 und 2001 1.556 Morde an Landlosen und Landarbeitern, die unmittelbar den Grundeigentümern zugerechnet wurden. Im Jahr 2003 wurden insgesamt 73 Landlose und Landarbeitern ermordet in den 1.690 von der CPT aufgezeichneten Bodenkonflikten. Im Jahr 2007 hingegen gab es eine deutliche Besserung der Umstände mit 28 aufgezeichneten Morde gegen Landlose und Landarbeiter, auch wenn die Übermacht der Grundeigentümer nicht nachlässt: 428 widerstehende Landlose und Landarbeiter wurden in 2007 festgenommen (gegen 380 im Jahr 2003); ferner gab es 10.645 Einsätze von Auftragsmördern („Pistoleiros“) im Auftrag der Grundeigentümer zur Einschüchterung und Bedrohung der Landlosen, Landarbeitern und ihrer Familien.
Auch hier geht die Justiz mit Milde gegen die Mächtigen und mit aller Härte gegen die Unbemittelten vor. Mordfälle, die mit dem Einsatz von Auftragsmördern oder von Sicherheitsunternehmen im Auftrag der Grundeigentümer verbunden sind, werden kaum ermittelt oder verfolgt. Die Komplizenschaft von lokalen Politikern (Bürgermeistern, Kreistagsabgeordnete, Landtagsabgeordnete aber auch von Bundesabgeordneten und Senatoren, die der Unterstützung des Großgrundes ihr Mandat verdanken oder die selbst Grundeigentümer und Landwirtschaftsunternehmer sind) ist äußerst effektiv in der Einschüchterung von Richtern und Staatsanwälten, wenn diese sich nicht selbst aus eigenständigem Interesse parteiisch auf die Seite des Großgrundes stellen. Symbolisch steht der Fall der von einem Gericht angeordneten Zwangsräumung der Fazenda Santa Elina in Corumbiara, im Staat von Rondônia im Jahr 1995. Dabei kam es zu elf Toten, 53 Verletzten und 355 Festgenommenen unter den Besetzern, als diese von der Polizei unter Anwendung von Tränengas und scharfer Munition eingekesselt wurden. Drei Polizisten wurden später verurteilt, sowie zwei Anführer der Landbesetzer. Der Kommandant des Einsatzes und ein Eigentümer der Farm wurden trotz der eindeutigen Beweislage über ihre Rolle am Massaker freigesprochen. Ein anderer Eigentümer wurde nicht einmal angeklagt, obwohl feststand, dass er sein Privatsicherheitspersonal einsetzen ließ und dabei an der blutigen Räumungsaktion mitwirkte.
Der Indianerbevölkerung geht es in der Konfrontation mit dem Agrargeschäft nicht besser. Laut Aufzeichnung des CIMI („Comissão Indigenista Missionária“) – des katholischen Missionarwerkes für Indianerbevölkerungen – wurden im Jahr 2007 92 Indianer ermordet, eine Ziffer die 64 Prozent höher liegt als im Jahr 2006, als 56 Indianer ermordet wurden. Besonders betroffen sind die Indianer im Süden und im mittleren Westen Brasiliens, deren wenige Flächen von der ungebändigten Expansion der Landwirtschaft durch Gewalt und Betrug bedroht werden. Im Staat von Mato Grosso do Sul, an der Grenze zu Paraguay, in der Umgebung von Dourados, ist das Überleben der Kaiowá Indianer extrem gefährdet. Die meisten Fälle von Mord an Indianer stammt aus dieser Gegend: insgesamt 80 Indianer sind hier in den Jahren 2006 und 2007 umgekommen. In 2007 allein waren es 53 ermordete Indianer. Diese sind einer unverstellten Feindlichkeit der lokalen Justiz ausgesetzt. In den meisten ermittelten Fällen wird die Täterschaft Mitgliedern der Indianerbevölkerung zugeschrieben. In der Tat befinden sich um Dourados 12.000 Indianer eng zusammengepfercht in ca. 3,4 Tausend Hektar Indianergebiet, unter schwersten Bedingungen, ohne genügend Trinkwasser und mit den schlechtesten Böden ausgestattet, die kaum für Landwirtschaft benutzbar sind. Der Vergleich mit dem Boden, der für Viehzucht genutzt wird, ist erschreckend: Während Indianern nur 0,3 Hektar pro Kopf zur Verfügung stehen, werden Rindern durchschnittlich sieben Hektar pro Kopf von besten Boden zugeteilt. Gewaltausschreitungen und Selbstmordfälle unter den Indianern sind sehr häufig. Ferner werden sie aber von Auftragsmördern und Sicherheitsangestellten der Großgrundeigentümer bedroht. Morde an Indianern im Auftrag dieser werden nicht ermittelt oder den Indianern selbst zugeschrieben. Im ganzen Gliedstaat von Mato Grosso do Sul wurden im Jahr 2007 über 200 Kaiowá-Indianer in Haftanstalten festgehalten, die meisten ohne klare Rechtslage. Am 1. April 2008 wurden im Indianerdorf Passo Pirajú, das ständig von Milizen der Großgrundbesitzer bedroht wird, drei Polizisten in einer undurchsichtigen Aktion der Behörde von Kaiowá-Indianern ermordet. Der Sachverhalt wird von den Indianern anders beschrieben als von den überlebenden Polizisten: Nach Aussage der Indianer – 9 sind verhaftet und angeklagt worden und warten in einem lokalen Gefängnis auf die Verhandlung – haben die Polizisten schießend das Dorf gestürmt und drei Beamte sind im Schusswechsel gefallen. In der Darstellung der überlebenden Polizisten sind Beamte in das Dorf gegangen, um in einem vermutlichen Mordfall zu ermitteln; dort wären sie heimtückisch von den Indianern überfallen worden. Selbstverständlich haben sich die lokalen Medien für die Darstellung der Polizisten eindeutig entschieden. Über die Verhaltensweise der Polizisten im Zwischenfall hat niemand ermittelt.
Der Kampf um Boden (Luta por Terra), der von widerstehenden landlosen Bauern dem Grundeigentum angesagt wurde, hat viel mehr Opfer den Kampfansagenden gekostet als den Grundeigentümern. Auch wenn die MST – die Bewegung der landlosen Kleinbauern (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) – eine beträchtliche Organisation aufgebaut hat, die gegen Bundes- und gliedstaatlichen Regierungen außerordentlichen Druck zum Handeln in der Bodenreform ausübt, so sind die Gewaltmethoden der Mächtigen zur Erhaltung der Verteilungsumstände bislang viel rücksichtsloser und effektiver. Das Landpastoralwerk der brasilianischen katholischen Bischofskonferenz (CPT – Comissão Pastoral da Terra) zählte zwischen 1980 und 2001 1.556 Morde an Landlosen und Landarbeitern, die unmittelbar den Grundeigentümern zugerechnet wurden. Im Jahr 2003 wurden insgesamt 73 Landlose und Landarbeitern ermordet in den 1.690 von der CPT aufgezeichneten Bodenkonflikten. Im Jahr 2007 hingegen gab es eine deutliche Besserung der Umstände mit 28 aufgezeichneten Morde gegen Landlose und Landarbeiter, auch wenn die Übermacht der Grundeigentümer nicht nachlässt: 428 widerstehende Landlose und Landarbeiter wurden in 2007 festgenommen (gegen 380 im Jahr 2003); ferner gab es 10.645 Einsätze von Auftragsmördern („Pistoleiros“) im Auftrag der Grundeigentümer zur Einschüchterung und Bedrohung der Landlosen, Landarbeitern und ihrer Familien.
Auch hier geht die Justiz mit Milde gegen die Mächtigen und mit aller Härte gegen die Unbemittelten vor. Mordfälle, die mit dem Einsatz von Auftragsmördern oder von Sicherheitsunternehmen im Auftrag der Grundeigentümer verbunden sind, werden kaum ermittelt oder verfolgt. Die Komplizenschaft von lokalen Politikern (Bürgermeistern, Kreistagsabgeordnete, Landtagsabgeordnete aber auch von Bundesabgeordneten und Senatoren, die der Unterstützung des Großgrundes ihr Mandat verdanken oder die selbst Grundeigentümer und Landwirtschaftsunternehmer sind) ist äußerst effektiv in der Einschüchterung von Richtern und Staatsanwälten, wenn diese sich nicht selbst aus eigenständigem Interesse parteiisch auf die Seite des Großgrundes stellen. Symbolisch steht der Fall der von einem Gericht angeordneten Zwangsräumung der Fazenda Santa Elina in Corumbiara, im Staat von Rondônia im Jahr 1995. Dabei kam es zu elf Toten, 53 Verletzten und 355 Festgenommenen unter den Besetzern, als diese von der Polizei unter Anwendung von Tränengas und scharfer Munition eingekesselt wurden. Drei Polizisten wurden später verurteilt, sowie zwei Anführer der Landbesetzer. Der Kommandant des Einsatzes und ein Eigentümer der Farm wurden trotz der eindeutigen Beweislage über ihre Rolle am Massaker freigesprochen. Ein anderer Eigentümer wurde nicht einmal angeklagt, obwohl feststand, dass er sein Privatsicherheitspersonal einsetzen ließ und dabei an der blutigen Räumungsaktion mitwirkte.
Der Indianerbevölkerung geht es in der Konfrontation mit dem Agrargeschäft nicht besser. Laut Aufzeichnung des CIMI („Comissão Indigenista Missionária“) – des katholischen Missionarwerkes für Indianerbevölkerungen – wurden im Jahr 2007 92 Indianer ermordet, eine Ziffer die 64 Prozent höher liegt als im Jahr 2006, als 56 Indianer ermordet wurden. Besonders betroffen sind die Indianer im Süden und im mittleren Westen Brasiliens, deren wenige Flächen von der ungebändigten Expansion der Landwirtschaft durch Gewalt und Betrug bedroht werden. Im Staat von Mato Grosso do Sul, an der Grenze zu Paraguay, in der Umgebung von Dourados, ist das Überleben der Kaiowá Indianer extrem gefährdet. Die meisten Fälle von Mord an Indianer stammt aus dieser Gegend: insgesamt 80 Indianer sind hier in den Jahren 2006 und 2007 umgekommen. In 2007 allein waren es 53 ermordete Indianer. Diese sind einer unverstellten Feindlichkeit der lokalen Justiz ausgesetzt. In den meisten ermittelten Fällen wird die Täterschaft Mitgliedern der Indianerbevölkerung zugeschrieben. In der Tat befinden sich um Dourados 12.000 Indianer eng zusammengepfercht in ca. 3,4 Tausend Hektar Indianergebiet, unter schwersten Bedingungen, ohne genügend Trinkwasser und mit den schlechtesten Böden ausgestattet, die kaum für Landwirtschaft benutzbar sind. Der Vergleich mit dem Boden, der für Viehzucht genutzt wird, ist erschreckend: Während Indianern nur 0,3 Hektar pro Kopf zur Verfügung stehen, werden Rindern durchschnittlich sieben Hektar pro Kopf von besten Boden zugeteilt. Gewaltausschreitungen und Selbstmordfälle unter den Indianern sind sehr häufig. Ferner werden sie aber von Auftragsmördern und Sicherheitsangestellten der Großgrundeigentümer bedroht. Morde an Indianern im Auftrag dieser werden nicht ermittelt oder den Indianern selbst zugeschrieben. Im ganzen Gliedstaat von Mato Grosso do Sul wurden im Jahr 2007 über 200 Kaiowá-Indianer in Haftanstalten festgehalten, die meisten ohne klare Rechtslage. Am 1. April 2008 wurden im Indianerdorf Passo Pirajú, das ständig von Milizen der Großgrundbesitzer bedroht wird, drei Polizisten in einer undurchsichtigen Aktion der Behörde von Kaiowá-Indianern ermordet. Der Sachverhalt wird von den Indianern anders beschrieben als von den überlebenden Polizisten: Nach Aussage der Indianer – 9 sind verhaftet und angeklagt worden und warten in einem lokalen Gefängnis auf die Verhandlung – haben die Polizisten schießend das Dorf gestürmt und drei Beamte sind im Schusswechsel gefallen. In der Darstellung der überlebenden Polizisten sind Beamte in das Dorf gegangen, um in einem vermutlichen Mordfall zu ermitteln; dort wären sie heimtückisch von den Indianern überfallen worden. Selbstverständlich haben sich die lokalen Medien für die Darstellung der Polizisten eindeutig entschieden. Über die Verhaltensweise der Polizisten im Zwischenfall hat niemand ermittelt.
3. Anforderungen an das Strafrecht
Ist soziale Gerechtigkeit durch Strafrecht zu erlangen? Die Antwort auf die provokative Frage wäre ein eindeutiges „Nein“. Strafrecht ist nicht dazu da, „Public Policy“ auf sozialem Gebiet effektiver zu gestalten. Die Risiken eines symbolischen Strafrechts wurden von Winfried Hassemer klar erfasst: es vertuscht lediglich staatliches Unvermögen und entspricht außerdem einer Verletzung des Übermaßverbots in den meisten Fällen des gesetzgeberischen Missbrauchs.Andererseits kann schlecht formuliertes oder schlecht angewandtes Strafrecht eine [Mit-]Ursache gewaltsamer sozialer Umstände sein. Die Änderung dieser Umstände kann dann ohne rechtspolitischen Eingriff in das Strafrecht und in der Gerichtspraxis nicht stattfinden. Man sollte dabei nicht denken, strafrechtspolitische Maßnahmen würden Brasiliens soziale Probleme lösen, aber sie könnten durch Beseitigung eines Vektors des unangemessenen staatlichen Verhaltens Lösungen erleichtern. Außerdem kann das Versagen des Rechtsstaats im Rahmen der strafrechtlichen Reaktion andere Gebiete der staatlichen Aufgaben befallen und letztendlich zu einem allgemeinen Zusammensturz staatlicher Fähigkeiten führen. Der Weg zwischen dem teilweisen Versagen staatlicher Institutionen in bestimmten Eingriffsgebieten und dem „Failed State“ ist kurz genug, um eine Bemühung zur Änderung der Strafrechtspraxis zu rechtfertigen.
Brasiliens Sicherheitspolitik ist auf dem Weg des „Failed State“, auch wenn sie davon noch weit entfernt ist. Aber wenn Drogenbanden am helllichten Tag Polizisten niederschießen und die Polizei Großaktionen unter Anwendung tödlicher Gewalt in Wohnbezirken Rio de Janeiros ohne klare Untersuchung der Rechtslage unternimmt, wenn Großgrundeigentümer Auftragsmörder zur Einschüchterung und Beseitigung von Landlosen und Landarbeitern einsetzen und Indianer betrügerisch unter Mitwirkung staatlicher Stellen ihrer traditionellen Gebieten entbehren, so ist es berechtigt zu fragen, ob nicht ein Mangel oder ein Exzess an strafrechtlicher Reaktion dem Rechtsstaat seine Glaubwürdigkeit entzieht und ihn somit in eine Legitimitätskrise stürzt.
Das folgenorientierte Strafrecht ist dazu erkoren, präventiv zu handeln. Strafrechtler gehen davon aus, dass die strafrechtliche Reaktion einerseits abschreckend (Generalprävention) und andererseits korrektiv, resozialisierend (Spezialprävention) wirkt. Ein Strafrecht, das in seinem Gebrauch zu mild ist, um Menschen von Straftaten abzuhalten oder das zu hart eingreift, um Menschen zur Besinnung über Recht und Unrecht zu bringen, verfehlt sein Ziel. Fernhin wenn dieses Strafrecht selektiv mild gegenüber Mächtigen angewendet wird und unangemessen gewaltsam gegenüber Unbemittelten eingreift, so ist wird es zum Faktor sozialer Unruhe.
Brasiliens Strafgesetze sind im Allgemeinen nicht schlecht formuliert. Neulich fand eine Reform der Strafprozessordnung statt [Bundesgesetz Nr. 11.719/2008], die dem Angeklagten eine angemessenere Stellung im Strafverfahren und effektive Rechte in der Beweisaufnahme einräumt. Bevor eine Klage durch ein Gericht angenommen wird, muss die Klageschrift dem Angeklagten vorgelegt werden, damit er sich schriftlich über sie äußern kann. Ferner, dem „adversarial System“ gemäß, wird der Angeklagte zuletzt, nach allen Zeugen, vernommen. Sein Verteidiger muss aktiv an allen Kreuzvernehmungen teilnehmen. Diese Änderungen haben dem brasilianischen Strafverfahren ein demokratischeres Gesicht verliehen und von den Ketten der veralteten Strafprozessordnung des faschistischen „Estado Novo“ befreit.
Dennoch wird Richtern bei der Beweiswürdigung ein breiter Spielraum zugeteilt. Es gilt der Grundsatz der freien, begründeten Überzeugung des Richters, die nur im Berufungsverfahren beschränkt angetastet werden kann. Weil aber Unbemittelte durch meist überlastete öffentliche Verteidiger vor Gericht vertreten werden, wird der Sachverhalt des Öfteren grob behandelt, wobei auch für Vorurteile und politische Weltanschauung der Richter viel Raum entsteht. Hiervon sind vor allem Indianer und Landlose betroffen, die vielmals feindlichen Richtern gegenüber stehen.
Auch die Festlegung des Strafmaßes durch den Richter untersteht einer beachtlichen Ermessensfreiheit, vor allem was die Festlegung der Grundstrafe betrifft. Artikel 59 des bras. StGB ist für den Richter sehr generös formuliert. Er hat über die Persönlichkeit des Täters und über die Motivation der Straftat zu entscheiden. Diese Aspekte werden aber im Strafverfahren nur sehr grob dargelegt, meistens lediglich durch eine Liste von eventuellen Vorbestrafungen und von andauernden Ermittlungen und Strafverfahren.
Dasselbe gilt für die Anordnung bestimmter Sicherheitsmaßnahmen im Strafverfahren. Die Bedingungen, die für die Schutzhaft („prisão temporária“) und für die Untersuchungshaft („prisão preventiva“) gesetzlich festgelegt sind, erlauben ebenfalls großen Freiraum für die richterliche Entscheidung, da die Rechtssprechung keine eindeutige Schranken für ihre Begründung setzt. Was z.B. „Notwendigkeit der Ermittlung“ im Einzelfall bedeutet, kann sehr selektiv ausgelegt werden. Auch ist der Terminus „Schutz der Öffentlichen Ordnung“ nicht eindeutig – ob ein Verdächtigter oder Angeklagter ein Risiko für die öffentliche Ordnung bedeutet, kann unter sehr groben, differenzierten Maßstäben bewertet werden.
Eine Änderung der Strafrechtspolitik muss deshalb eine Änderung der Verhaltensweise der gerichtlichen Entscheidungsinstanzen hervorrufen. Allein Gesetzesparagraphen zu ändern, wird kaum zu positiven Ergebnissen in Bezug auf eine gerechtere Strafrechtsreaktion des brasilianischen Staates führen. Es handelt sich hier eher um die Notwendigkeit einer kulturellen Umstellung der Gerichte und ihrer Rechtspraxis: Brasilianische Gerichte, die über große Unabhängigkeit gegenüber anderen Machtsphären im Staat genießen, müssen ihre soziale Verantwortung wahrnehmen und einer strengeren „Accountability“ ausgesetzt werden, die für einen Rechtsstaat selbstverständlich sein sollte. Leandro Despuy, VN-Sonderberichterstatter für die Unabhängigkeit von Richtern und Rechtsanwälten, befand in seinem Besuchsbericht im Jahr 2004, dass die Behandlung bestimmter verwundbarer („vulnerable“) Gruppen in brasilianischen Gerichten außergewöhnlich kritisch ist. Im Wortlaut: “Die Lage ist schlimmer für besonders verwundbare Gruppen, wie Kinder, Jugendliche, Indianer, Homosexuelle, Transvestiten, Quilombola (Nachfahren der Sklaven), Menschen afrikanischer Abstammung und Kranke. Das Problem betrifft auch soziale Bewegungen wie die der landlosen Arbeiter oder der Umweltschützer, die verdoppelt einem Gerichtssystem zum Opfer fallen, das in der Rechtspflege eine Diskriminierung reproduziert, unter der sie in der Gesellschaft bereits leiden“ [s. E/CN.4/2005/60/Add.3 v. 22.2.2005, S. 2]. Um diesen Zustand zu ändern, empfahl der Sonderberichterstatter, brasilianische Richter sollten effektiver über völkerrechtliche Standards zum Schutze der Menschenrechte ausgebildet werden [s. § 108 (b)].
Was die Effektivität der Strafrechtsreaktion betrifft, ist ihre Steigerung in der Strafverfolgung der Mächtigen – d.h. Großgrundbesitzer und ihre alliierten Politiker und Prominente – eine Voraussetzung der Rechtsstaatlichkeit. Nicht dass versucht werden soll, aus dem Strafrecht ein neues Diskriminierungsinstrument, jetzt gegen Mächtige und Wohlhabende, zu entwickeln, aber das Rechtssystem fordert mehr Ausgleichung, damit die Gleichheit aller vor dem Gesetz gewährt werden kann. Staaten sind völkerrechtlich nicht nur verpflichtet, Menschenrechte durch ihre Beamte und Bedienstete zu achten, sondern auch sie gegen straffällige Handlungen Dritter zu gewährleisten. Handelt es sich um Verletzungen von grundlegenden, völkerrechtlich anerkannten Menschenrechten, wie das Recht auf Leben und die Freiheit von Folter, so besteht für Staaten ebenfalls eine Strafverfolgungspflicht in Hinblick auf Personen, die die Verletzungen durch ihre Handlungen verursacht haben. Das Völkerrecht verwandelt dabei die Strafrechtsreaktion nicht in einem Fetisch, sondern sieht sie als ein Instrument der Gerechtigkeit gegenüber Opfern von schweren Menschenrechtsver-letzungen und staatlicher Effizienz im Schutze dieser Rechte.
Auch wenn „Opferinteresse“ für Strafrechtler als suspekt gilt, kann die Neutralisierung des Opfers im Strafverfahren nicht bedeuten, dass das Gericht diesen den Rücken zeigt im Zeichen der Abneigung gegenüber ihrem Leid. Die Neutralisierung des Opfers muss das Opfer in Kenntnis nehmen und, wie Naomi Roth-Arriaza es formuliert, ihm klarmachen, dass sein Leid vom Staat ernst genommen wird, denn dieser ist der einzige Weg zur sozialen Reintegration des Opfers und zur Wiederaufnahme seines normalen Bürger-lebens.
Das enttäuschte Opfer hingegen ist ein Samen sozialer Unruhe, der langfristig staatliche Ohnmacht verursacht. Dies kann durch den Zustand brasilianischer Großstädte gezeigt werden, denn die Bandenkriminalität wurde hauptsächlich aus den miserablen Bedingungen brasilianischer Strafvollzugsan-stalten erkoren, in denen der Misshandelte Insasse kaum vom Staat ernst ge-nommen wurde. Aber auch auf dem Land, droht die andauernde Gewalttätigkeit gegen Landlose und Landarbeitern in unkontrollierbare, organisierte Gruppen-kriminalität der Schwachen umzuschlagen, weil der Staat ebenfalls keine angemessene Reaktion auf ihr Leid zeigt.
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