Staatsanwaltschaftliche
Befugnisse im Rahmen der Gestaltung von Public
Policies in
Brasilien
Prof. Dr. Eugênio José
Guilherme de Aragão1
Einleitende
Bemerkungen
Die Aufgaben
der Staatsanwaltschaft mit “Public
Policies” in
einem Vortrag zu verbinden, ist ein kühnes Vorhaben, zumindest im
Verständnis deutscher Juristen. Schließlich sind weltweit
Staatsanwaltschaften oder eben „Public
Prosecutors“ nur
mit der Strafverfolgung vertraut; höchstens kann man diesen Behörden
einen gewissen Einfluss in der Kriminalpolitik gestatten. Mehr nicht.
Andererseits versteht man unter „Public
Policies“
Richtlinien zur Handlung von Regierungsstellen in der Durchsetzung
gemeinnütziger Interessen. Diese setzen einen gesellschaftlichen
Mindestkonsens voraus, der auf bestimmte Werte, Ideen und Ziele
beruht. „Public
Policies“
brauchen politische Legitimität und deshalb kann man sie nicht ohne
Diskussion in einem demokratischen Rahmen gestalten. Was also
Staatsanwaltschaften mit Gestaltung von „Public
Policies“ gemein
haben, ist nicht von vornherein klar.
Die im Jahr
1988 in Kraft getretene Bundesverfassung der föderativen Republik
Brasilien hat aber staatsanwaltschaftliche Befugnisse in einem
breiteren Rahmen festgelegt. Schon davor waren Staatsanwälte in
Brasilien („promotores
públicos“ in den
Gliedstaaten und „procuradores
da república“
auf der Bundesebene), nebst Strafverfolger, auch Vertreter des
öffentlichen Interesses in bestimmten Zivilverfahren. Wenn
öffentliches Vermögen, Schutz der Familie oder das Handeln der
öffentlichen Verwaltung gerichtlich thematisiert wird, wurde schon
immer ein Eingreifen der Staatsanwaltschaft („Ministério
Público“) als
„custos legis“
– also Hüter des Gesetzes – zwingend. Mit dem Bundesgesetz zur
öffentlichen Zivilklage (Bundesgesetz Nr. 7.347 v. 24.7.1985), wurde
Staatsanwälten außerdem die Zuständigkeit zur Ermittlung der
Verantwortlichkeit der öffentlichen Verwaltung, im Rahmen des
Umwelt-, Denkmal- und Verbraucherschutzes, der Entwendung und
Veruntreuung öffentlicher Mittel, der Stadt- und Raumplanung, der
Schäden an der Volkswirtschaft, sowie im Schutze anderer kollektiver
Rechte und „diffuser
Interessen“
anerkannt. Kommt die Staatsanwaltschaft zum Ergebnis, dass eine
solche Verantwortlichkeit vorliegt, kann sie durch öffentliche
Zivilklage gegen Beamte, Personen des öffentlichen Rechts sowie
gegen Privatpersonen (z.B. Privatparteien zu öffentlich-rechtlichen
Verträgen) vorgehen. Jederzeit wird es ihr ermöglicht, durch ein
„Termo de
Ajustamento de Conduta“
(auf Deutsch etwa wie „öffentlich-rechtliche
Verpflichtungserklärung zur Handlungsanpassung“ zu
übersetzen), diesen Parteien Handlungs- oder Enthaltungsauflagen zu
verhängen. Damit kann die Staatsanwaltschaft die öffentliche
Verwaltung zur Durchsetzung gemeinnütziger Ziele bewegen und
begrenzt „Public
Policies“
mitgestalten. Diese Befugnis der Behörde ist heute in der
Bundesverfassung verankert. Dort wird die Staatsanwaltschaft als
„permanente“, „für die staatliche Aufgabe der Rechtspflege
wesentliche“ Einrichtung definiert, die für die „Verteidigung
der Rechtsordnung, der demokratischen Regierungsform und der
unverfügbaren sozialen und individuellen Interessen“ zuständig
ist (art. 127). Spezifisch bezieht sich Artikel 129, III auf die
Aufgabe zur Einleitung der Zivilermittlung und zur Erhebung der
öffentlichen Zivilklage, „zum Schutze des öffentlichen Vermögens,
der Umwelt und anderer kollektiver und diffuser Interessen“.
Dieser Vortrag
befasst sich kritisch mit den Möglichkeiten, die der brasilianischen
Staatsanwaltschaft verfassungsrechtlich und gesetzlich gegeben sind,
sich an der Gestaltung von „Public
Policies“ zu
beteiligen. Klare Grenzen müssen den Befugnissen der Behörde in
diesem Rahmen vorgelegt werden, damit die politische Legitimität der
Exekutive, die vom Willen des Wahlvolkes abgeleitet wird, nicht
beschnitten wird. Im ersten Teil wird die jüngere Geschichte der
brasilianischen Staatsanwaltschaft geschildert, mit besonderer
Beachtung der Entstehung und Entwicklung des so genannten
„staatsanwaltschaftlichen Aktivismus“ zum Schutz gemeinnütziger
Interessen. Daraufhin, im zweiten Teil, werden Schwächen der
brasilianischen Exekutive in der Gestaltung von „Public
Policies“
behandelt, insbesondere wird das Problem undurchsichtiger Praktiken
in Partnerschaften mit Vereinen der so genannten organisierten
Zivilgesellschaft angesprochen. Der dritte Teil befasst sich mit den
Vorteilen und Nachteilen von Partnerschaften zwischen der
öffentlichen Verwaltung und der Staatsanwaltschaft zur Gestaltung
von „Public
Policies“.
Einerseits steht eine solche Partnerschaft für rechtmäßige
Verwaltung des öffentlichen Vermögens. Andererseits ist aber das
Zusammenleben zwischen Regierung und Staatsanwaltschaft nicht
konfliktfrei. Die Einflussnahme von Empfehlungen der
Staatsanwaltschaft ist nicht ohne Gefahr für die Exekutive, denn
Erstere setzt ihre Standpunkte mit Drohungen von Zivilklagen durch,
kann somit Handlungen der öffentlichen Verwaltung blockieren und
tastet dadurch zweifelsfrei die Ermessensfreiheit der öffentlichen
Verwaltung an. Das Streben an Medienwirksamkeit durch Staatsanwälte
führt diese außerdem oft dazu, eventuelle „Public
Policy“
Initiativen der Exekutive, die nicht mit ihren Standpunkten
übereinstimmen, öffentlich, in politischen und schaulustigen Ton,
in Frage zu stellen, womit sie die Legitimität dieser Initiativen
übersehen. Im vierten und letzten Teil werden schließlich
Vorschläge gemacht, wie die Staatsanwaltschaft neu im Staat
eingegliedert werden muss, damit die Risiken einer systematischen
Blockierung des „Policy-Making“
der Exekutive minimiert werden können, ohne den Vorteil einer
effektiven Redlichkeitskontrolle einbüßen zu müssen.
Zwei letzte
Anmerkungen: Erstens ist der Vortrag hauptsächlich für ein
deutsches Publikum bestimmt, wodurch eventuelle Erläuterungen
bestimmter Grundsätze des brasilianischen Rechts für den
brasilianischen Juristen unnötig erscheinen kann, für den deutschen
aber absolut nicht selbstverständlich sind. Zweitens wird die hier
beschriebene Problematik schwerpunktmäßig von der Perspektive der
Staatsanwaltschaft des Bundes („Ministério
Público Federal“)
behandelt, die eher der Erfahrung des Autors entspricht.
1.
Die brasilianische Staatsanwaltschaft nach 1988
Heutzutage ist
es nicht übertrieben zu behaupten, dass die brasilianische
Staatsanwaltschaft zu einem Opfer ihres Erfolges geworden ist. Die
Idee, Staatsanwälte mit besonderen Befugnissen in der Gestaltung von
„Public Policies“
auszurüsten, begann in den Achtzigerjahren des vergangenen
Jahrhunderts. In der Staatsanwaltschaft des Bundes hat schon sehr
früh der damalige Staatsanwalt Dr. iur. Gilmar
Mendes, heute
Richter am Obersten Bundesgerichtshof („Supremo
Tribunal Federal“),
angefangen, sich mit der illegalen Aneignung und Parzellierung von
Indianergebieten im Staat von Mato Grosso zu befassen. Die Klage zur
Nichtigerklärung der Eigentumsrechte über den Grund, die neben dem
Staat von Mato Grosso auch einige Großgrundbesitzer in der Gegend
vom Nationalpark des Xingu betraf, wurde am Obersten
Bundesgerichtshof gestellt. Sie gilt bis heute als Pionierinitiative
im Rahmen des Schutzes der Indianerbevölkerungen durch die
Staatsanwaltschaft des Bundes, eine der verschiedenen Befugnisse
dieser Behörde unter Art. 129, III der Bundesverfassung. Auch noch
in den Achtzigerjahren haben die Staatsanwälte des Bundes Carlos
Eduardo Vasconcelos
und José Roberto
Santoro einen
wichtigen Beitrag an der Gestaltung des Konzeptes der
Biosphären-Reservate im Amazonasgebiet geleistet. Damals ging es um
die Bekämpfung der sklavereiähnlichen Beziehung zwischen
Kautschuksammler und Großgrundbesitzer im oberen Lauf des
Juruá-Flusses im Staat von Acre. Anstatt das Problem strafrechtlich
anzugreifen, haben beide Staatsanwälte es vorgezogen, es mittels
Enteignung des Großgrundes, Bildung von Kautschukreservaten und
Förderung von Kautschuksammler-Genossenschaften zu lösen. Zu diesem
Zweck haben sie die Exekutive außergerichtlich angesprochen und
beraten. Heute sind die Biosphären-Reservate Chico Mendes und Alto
Juruá ein Stück der Erfolgsgeschichte des brasilianischen
„Ministério
Público“.
Aber es gibt
weitere Beispiele des so genannten „staatsanwaltschaftlichen
Aktivismus“ zur Unterstützung von Handlungszielen von
Nichtregierungsorganisationen und anderer sozialer Akteure im
vergangenen Jahrhundert. So wurde im Jahr 1989 eine Klage gegen den
Bund in der Bundesjustiz in Brasília angestrengt, um die
Demarkierung des Yanomami-Gebietes
in der nördlichen Grenze zu Venezuela zu erzwingen. Durch eine
einstweilige Verfügung wurden die Bundespolizei und die Streitkräfte
aufgefordert, das Indianergebiet zu schützen und von ca. 60.000 dort
eingedrungenen Goldgräbern zu räumen. Auch hier wurde die von
Nichtregierungsorganisationen unterstützte Initiative von großem
Erfolg gesegnet und bald weltweit als ein Heldenstück der Behörde
gefeiert. Aber zu dieser Zeit galt schon die 1988 in Kraft getretene
Bundesverfassung, die diesen Aktivismus ehrte, in dem sie der
Staatsanwaltschaft breite Befugnisse zum Schutze gemeinnütziger
Ziele – und hauptsächlich zum Schutze der Indianerbevölkerungen –
anerkannte.
Eine Wende in
der jüngeren Geschichte der Staatsanwaltschaft geschah im Jahr 1992,
als der Generalstaatsanwalt des Bundes („Procurador-Geral
da República“)
Aristides Junqueira
Alvarenga
Strafanklage am Obersten Bundesgerichtshof gegen den damaligen
Bundespräsidenten Fernando
Collor de Mello
erhob. Diesem wurden u.a. Korruption und Veruntreuung öffentlicher
Mittel unterstellt. Daraufhin wurde der Bundespräsident in einem so
genannten „Impeachment“-Verfahren
vom Kongress seines Amtes enthoben. Diese Initiative wird des Öfteren
als ein Ruhmesblatt in der Geschichte der Staatsanwaltschaft des
Bundes geschildert. Tatsächlich stieg das Ansehen der Behörde
gewaltig, vor allem als effektives Werkzeug in der
Korruptionsbekämpfung. Hierfür sollte sich das Bundesgesetz Nr.
8.429 v. 2.6.1992 („Gesetz zur Unredlichkeitsklage“ oder „Lei
de Improbidade Administrativa“)
als eine mächtige Waffe in den Händen der Staatsanwaltschaft
erweisen. Nach diesem Gesetz – zufälligerweise vom
Bundespräsidenten Collor
de Mello verkündet
– werden Fälle festgelegt, in denen ein Beamter – oder auch
Konzessionäre gemeinnütziger Dienstleistungen – für bestimmte
Handlungen die zum Verlust öffentlichen Vermögens führen ihres
Amtes enthoben oder ihrer Konzession entledigt werden können. Ferner
werden auch Wiedergutmachungspflichten und Bußgeldstrafen für
solche Fälle vorgesehen. Die Amtsenthebung sowie der Verlust der
Konzession, samt Haftung und Bußgeldauflagen werden durch eine so
genannte „Unredlichkeitsklage“, die von der Staatsanwaltschaft
oder vom öffentlichen Justiziariat („Generalbundesjustiziariat“
oder „Advocacia
Geral da União“
auf der Bundesebene) gerichtlich gestellt werden muss, geltend
gemacht.
Generell ist
festzustellen, dass die
Staatsanwaltschaft des Bundes seit dem Erfolg der Amtsenthebung des
Bundespräsidenten mit größerer Häufigkeit (und nicht unbedingt
mit größerer
Effektivität) gegen Beamte in Schlüsselposten der Exekutive mittels
Unredlichkeitsklage vorgeht ist und dies oft
zur persönlichen Profilierung einzelner Staatsanwälte geschieht.
Die Unredlichkeitsklage wird jetzt oft dazu benutzt, bestimmte
Optionen der Exekutive in der Gestaltung von „Public
Policies“ in
Frage zu stellen. Anstatt sich als Partner der öffentlichen
Verwaltung in Sachen „Public
Policy“ zu sehen
– wie es ursprünglich mehrmals der Fall war – übernimmt die
Staatsanwaltschaft die Rolle des Anzeigers, ungefähr nach dem Motto
„es ist einfacher jemanden für ein Problem zu beschuldigen, als
das Problem zu lösen oder lösen zu helfen“. Vor allem wird das
Streben an Medienwirksamkeit bestimmter Staatsanwälte für die
Staatsanwaltschaft zum Verhängnis. Viele dieser sehen sich gerne in
der Rolle eines „Retters der Nation“ gegen die von ihnen
angeprangerte, allgegenwärtige Korruption. Die Reaktion des
Establishments
lässt aber nicht auf sich warten: Von einer beliebten Musterbehörde,
einem „Darling“
der Republik, hat sich die Behörde mittlerweile in das
Lieblingsziel häufiger Attacken von Presse und Politikern
verwandelt. Dieser Trend hat während der Regierung Fernando
Henrique Cardosos
zugenommen und ist in der Regierung von Luiz
Inácio Lula da Silva
praktisch zu einer Routine geworden. Sämtliche Initiativen dieser
Regierung sind unter Korruptionsverdacht gestellt worden und der
Diskurs einzelner Staatsanwälte wird immer politisierter und
moralistischer. Kaum ein Politiker und kaum ein Beamter in einem
Schlüsselposten werden heute verschont. Das Handeln der
Staatsanwaltschaft des Bundes nimmt Konturen einer Säuberungskampagne
an. Dementsprechend vermehren sich die politischen Angriffe gegen die
Behörde.
Im
Bundesdistrikt hat zum Beispiel eine Staatsanwältin des Bundes den
Kauf von Flugtickets durch Bundesabgeordnete für ihre Wählerschaft
und für Familienangehörige mit Mitteln der Abgeordnetenkammer in
Frage gestellt und deshalb eine Zivilermittlung eingeleitet. Die
Initiative der Behörde ist scheinbar in einen solchen Fall durchaus
legitim. Schließlich geht es hier um eine zweckfremde Anwendung
öffentlicher Mittel, um es leicht auszudrücken. Andererseits
überschritt die Behörde die Grenze des dem Parlament Zumutbaren,
als sie sämtlichen Abgeordneten der drei letzten Legislaturperioden
eine Unredlichkeitsklage androhte, sofern sie nicht eine solide
Rechtfertigung für ihr Handeln und die Rückerstattung der Spesen
vorweisen könnten. Der Inhalt der Ermittlung wurde außerdem für
die Medien publik gemacht. Die öffentliche Androhung stieß auf
heftige Reaktionen seitens des Parlaments. Ein Gesetzesentwurf, der
jegliche öffentliche Äußerungen von Staatsanwälten unter Strafe
stellte und vom für Korruptionsskandale berüchtigten
Bundesabgeordneten Paulo
Salim Maluf
vorgelegt wurde, bekam auf einmal Unterstützung von allen
Fraktionen. Auch wurde im Kongress erwogen, die Besoldungsgruppe der
Staatsanwälte von der der Richterschaft abzutrennen, um ihnen das
Vermögen, politischen Druck für die Erhöhung ihres Soldes
auszuüben, zu beschneiden. Mit anderen Worten: Die Initiative der
Behörde wurde mit unverschleierter Vergeltungssucht der Legislative
beantwortet. Daraufhin musste sich der Generalstaatsanwalt des Bundes
bewegen, um die entsprechende Gesetzesvorlage und die Erwägungen
bezüglich der Besoldungspolitik zu verhindern. Hierfür wurde nach
Besprechungen mit dem Vorsitzenden der Bundesabgeordnetenkammer eine
„Gruppe zur Interinstitutionellen Koordinierung“ („Grupo
de Coordenação Interinstitucional“)
zwischen der Abgeordnetenkammer und der Staatsanwaltschaft des Bundes
gebildet, um ähnliche Initiativen wie die der Staatsanwältin in
Brasília durch gesonderte Gespräche zur rechtmäßigen Angleichung
fragwürdiger Praktiken ohne Medieneinwirkung vorzugreifen. Im
erwähnten Fall ging es darum, Ausgaben mit Flugtickets nicht mehr
durch eine generelle Reisespesenzulage Abgeordneten pauschal
vorauszuzahlen, sondern sie als zweckbedingte Verwaltungsausgabe
einzuordnen. Die neue Systematik würde somit den Abgeordneten die
Verfügbarkeit der entsprechenden Mittel einschränken. Durch eine
„öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung zur
Handlungsanpassung“ im Sinne des Gesetzes zur öffentlichen
Zivilklage würden nun Flugtickets nur noch für überprüfte
Dienstreisen ausgezahlt. Allerdings sollten die in der Vergangenheit
stattgefundenen Ausgaben als rechtmäßig behandelt werden, da sie ja
durch persönliche Besoldungszulagen gedeckt wurden, die künftig
nicht mehr ausgezahlt werden. Diese Lösung, die durch die
Koordinierungsgruppe mit Beteiligung der Staatsanwältin, die die
Initiative der Ermittlung ergriffen hatte, konzipiert wurde, ist
rechtlich durchaus akzeptabel und ermöglichte die politische
Befriedung der Beziehungen zwischen der Staatsanwaltschaft des Bundes
und der Legislative.
Neulich wurde
im Rahmen der 5. Koordinations- und Revisionskammer der
Generalstaatsanwaltschaft des Bundes eine Arbeitsgruppe aufgestellt,
um die Durchsetzung der gewaltigen Bauprojekte für die
Fußball-Weltmeisterschaft zu beaufsichtigen. Der Sinn der
Arbeitsgruppe ist der zweckfremden Anwendung öffentlicher Mittel und
den Versuchen illegaler Bereicherung durch Privat- und Staatsakteure
zuvorzukommen und im Interesse des öffentlichen Vermögens zu
gewährleisten, dass die Ausgaben rechtmäßig und kostengerecht
erfolgen. Die Arbeitsgruppe soll sich als Partner der öffentlichen
Hand verstehen und vor allem dazu dienen, Verzögerungen der
Bauarbeiten durch eventuelle Skandale und gerichtliche Verfahren zu
unterbinden. Am Anfang der Arbeiten schien es unvermeidlich, dass
Konflikte zwischen der Exekutive und der Staatsanwaltschaft des
Bundes entstehen würden. Der Vertrauensmangel war beiderseits groß
und der durch Staatsanwälte aufgelegte Arbeitston war feindlich und
aggressiv. Einsichten in Unterlagen wurden bei der öffentlichen
Verwaltung requiriert und nicht erbeten. Dementsprechend verweigerten
verschiedene Stellen und Behörden Informationen und ließen sich mit
Vorschlägen zur Änderung von Ausgaben- und Finanzierungsverfahren
nicht ein. Eine ernsthafte Krise bahnte sich an, als die 5. Kammer
sich zu einem Besprechungstermin in der Bundessparkasse mit dessen
Präsidenten und der Arbeitsgruppe entschied. Die verschiedenen
Finanzierungsakteure wurden partnerschaftlich behandelt und der Ton
änderte sich in der Beziehung. Somit wurde die Beaufsichtigung
erleichtert. Selbstverständlich sind hier und da Gerichtsverfahren
wegen unredlicher Handlungen oder überberechneter Anzahlungen an
Auftragnehmer nicht zu vermeiden. Die Hauptsache ist aber, auch wenn
es zu einem solchen Vorfall kommt, dass die institutionelle Beziehung
zu den verschiedenen Regierungsakteuren nicht beschädigt wird. Es
wird immer versucht, durch Gespräche und eventuell durch
öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärungen Konflikte zu
vermeiden und somit wird der Staatsanwaltschaft des Bundes ein
breiter Raum zur Mitgestaltung der Finanzierungs-, Kosten- und
Ausgabenkontrollverfahren gestattet.
Die
Staatsanwaltschaft des Bundes tut sich dennoch weiterhin
schwer, in den meisten Fällen den richtigen Ton im Umgang mit
anderen Stellen der Bundesregierung und anderen gemeinnützigen
Organisationen zu finden. Außerdem hemmt der
zwischenkörperschaftliche Konflikt zu anderen Behörden die
Durchführung wichtiger Aufgaben der Behörde.
Die
Anerkennung, die die Staatsanwaltschaft nach dem Inkrafttreten der
Bundesverfassung von 1988 errang, wurde von anderen Karrieren der
Bundesverwaltung und der Rechtspflege beneidet. Seit seiner
Entstehung steht vor allem das Generalbundesjustiziariat in
permanentem Konflikt mit der Staatsanwaltschaft des Bundes. Auch die
Beziehungen zwischen dieser und der Bundespolizei („Polícia
Federal“)
ist nicht friedlich. Neuerdings gibt es auch ernsthafte Unterschiede
mit dem Bundesamt für Öffentliche Verteidigung („Defensoria
Pública da União“).
Die Beamten der entsprechenden Karrieren werden nach einer
niedrigeren Stufe besoldet und streben nach Gleichbehandlung. Deshalb
verweigern sie eventuell Requirierungen der Staatsanwaltschaft des
Bundes, da sie sich keinesfalls untergeordnet sehen wollen. Auch
versuchen sie durch intensive Lobbyarbeit im Kongress der
gesetzlichen Gleichbehandlung näher zu kommen. Diese Lobbyarbeit
wird aber von der Lobby der Vereinigung der Staatsanwälte des Bundes
(„Associação
Nacional dos Procuradores da República“
oder ANPR), oft mit Unterstützung der Vereinigung der Bundesrichter
(„Associação
dos Juízes Federais“
oder AJUFE), revidiert und untergraben. Der Körperschaftskampf läuft
auf die Ausübung der Aufgaben der entsprechenden Behörden über und
blockiert ihre Effektivität in vielen Gebieten. Letztlich ist es die
schlecht gelöste Besoldungsfrage, die diese Organe des Rechtsstaates
in eine Konfliktbeziehung zieht.
Ein typischer
Konfrontationsfall ist die Aufgabenverteilung in der internationalen
Rechtshilfe. Seit 2003, dem Anfang der Regierung Lulas,
drängt das Generalbundesjustiziariat auf die Übernahme sämtlicher
Befugnisse sowohl in der internationalen Rechtshilfe, als auch in der
rechtlichen Verteidigung des brasilianischen Staates in
völkerrechtlichen Foren und Gerichtshöfe. Der Druck wird dadurch
gerechtfertigt, dass laut Bundesverfassung das
Generalbundesjustiziariat die gerichtliche und außergerichtliche
Verteidigung des Bundes als Aufgabe hat. Da internationale
Beziehungen zu den Verfassungszuständigkeiten des Bundes gehören,
sind Bundesjustiziare der Meinung, dass die rechtlichen Fragen und
die rechtliche Verteidigung der brasilianischen Standpunkte in
internationalen Angelegenheiten ebenfalls zu ihrem Aufgabenbereich
gehören. Dadurch werden aber die Zuständigkeit des
Außenministeriums und letztlich auch die Zuständigkeit der
Staatsanwaltschaft des Bundes im Rahmen der Rechtshilfe in
Strafsachen beschnitten. Da bislang noch kein Bundesgesetz zur
internationalen Rechtshilfe vorliegt, streiten beide Behörden um
diese Aufgaben. Die Staatsanwaltschaft des Bundes hat schon seit
längerem den Großteil ihrer ehemaligen Zuständigkeiten in
Zivilsachen zugunsten des Generalbundesjustiziariats aufgegeben, auch
wenn sie weiterhin als Zentralbehörde für das New Yorker
Übereinkommen über Geltendmachung von Unterhaltsansprüchen im
Ausland v. 1956 fungiert. Sie besteht aber auf die Weiterführung
ihrer Zuständigkeiten über ausländische Rechtshilfeersuchen in
Strafsachen, denn schließlich handelt es sich dabei um die
gerichtliche Durchsetzung strafverfahrensrechtlicher Maßnahmen, die
im Bereich der Strafverfolgung liegen und somit auch ein
verfassungsrechtlich anerkanntes Monopol der Staatsanwaltschaft sind.
Damit aber das Generalbundesjustiziariat der Staatsanwaltschaft des
Bundes und somit die Besoldung der Bundesjustiziare der Besoldung der
Staatsanwälte des Bundes angeglichen wird, drängen erstere auf die
Übernahme strafverfahrensrechtlicher Befugnisse und der Konflikt
wird auf Kosten der Effektivität der internationalen Rechtshilfe
geführt.
Seit ungefähr
zwei Jahren gärt eine
andere Auseinandersetzung großen Ausmaßes zwischen der
Staatsanwaltschaft des Bundes und dem Generalbundesjustiziariat. Die
Streitigkeit bezieht sich auf den Bau eines Staudammes am Xingu-Fluss
in Belo Monte (Bundesstaat von Pará). Die Gegend, 40 km flussabwärts
von der Stadt Altamira, wird von Kayapó-Indianer
bevölkert und seit über 20 Jahren versuchen
Nichtregierungsorganisationen und Vertreter der Indianer das Projekt
zu verhindern. Die sozialen Auswirkungen der Baustelle, sowie die
unvermeidbare Umweltzerstörung sind die Hauptursachen der Opposition
gegen das Vorhaben. Außerdem wird der Lauf des Flusses geändert und
den Indianern, die hauptsächlich vom Fischfang leben, der Zugang zum
Gewässer erschwert. Die Staatsanwaltschaft des Bundes hat bereits im
Jahr 2006 eine einstweilige Verfügung gegen die Prüfung der
örtlichen Baubedingungen durch den Konzessionär Eletrobrás
im erstinstanzlichen Bundesgericht erwirkt. Damit wurden jegliche
Prüfungsarbeiten zum Bau des Dammes für ein Jahr unterbrochen.
Daraufhin ermöglichte eine Entscheidung des Bundesberufungsgerichts
in Brasília auf Antrag des Generalbundesjustiziariats die Aufhebung
der erstinstanzlichen Verfügung. Im Jahr 2009 erwirkte die
Staatsanwaltschaft des Bundes eine neue einstweilige Verfügung und
unterbrach somit die Lizenzierung des Projektes. Auch diese Verfügung
wurde vom Bundesberufungsgericht aufgehoben. Anschließend hat der
Generaljustiziar des Bundes eine Disziplinarklage gegen die
Staatsanwälte des Bundes im Nationalrat der Bundesanwaltschaft
(„Conselho
Nacional do Ministério Público“
oder CNMP) eingereicht. Ihnen wurde vorgeworfen, die systematisch die
gerichtliche Blockierung des Baus vorzuantreiben. Die Initiative hat
unter den Staatsanwälten Empörung ausgelöst aber der
Generaljustiziar ist dabei geblieben, den Umfang der
staatsanwaltschaftlichen Unabhängigkeit disziplinarrechtlich
überprüfen zu lassen. Der Fall ist noch nicht entschieden und
demnächst soll eine öffentliche Anhörung zum Thema im Nationalrat
stattfinden. So hat es der Berichterstatter entschieden. Dass dieser
als Vertreter der unter Staatsanwälten unbeliebten
Rechtsanwaltskammer im Nationalrat sitzt, macht die Lage nicht
leichter und trägt zur weiteren Erhitzung der Gemüter bei. Das
Ergebnis dieser Debatte ist unabsehbar.
Jüngst
drängen auch die öffentlichen Verteidiger des Bundes auf Übernahme
von Befugnissen der Staatsanwaltschaft und zwar im Rahmen der
öffentlichen Zivilklage und der Unredlichkeitsklage. Die Ausrede für
das Eindringen im staatsanwaltschaftlichen Aufgabenbereich ist der
verfahrenswirtschaftliche Vorteil von Sammelklagen. Tatsächlich ist
es viel vorteilhafter, bestimmte Probleme, die die ärmere
Bevölkerung – also die traditionelle Klientel der öffentlichen
Verteidiger – betreffen, durch eine allgemeine „Class-Action“
entgegenzutreten, als sie mittels unzähliger Einzelklagen lösen zu
wollen. So wurde auch dem Bundesamt für Öffentliche Verteidigung
durch das entsprechende Verfassungsgesetz die Befugnis zur Stellung
der öffentlichen Zivilklage anerkannt, allerdings in einem engeren
Umfang. Die öffentliche Zivilklage darf von ihm nur zur Verteidigung
der Einzelansprüche von mittellosen Personen gestellt werden und
nicht zur Durchsetzung breiterer kollektiver und gesellschaftlicher
Ansprüche. In diesem Sinn ist ebenso der Umgang der öffentlichen
Verteidiger mit der Unredlichkeitsklage undenkbar. Auch werden der
öffentlichen Verteidigung nicht dieselben Requirierungsvorrechte der
Staatsanwaltschaft zugesprochen, denn schließlich sind öffentliche
Verteidiger Antragsteller zugunsten individueller Privatparteien,
auch wenn sie in Sammelklagen gemeinschaftlich auftreten. In ihrem
körperschaftlichen Selbstverständnis werden ihre gesetzlichen
Aufgaben dennoch breiter ausgelegt. Wo die Staatsanwaltschaft des
Bundes die öffentliche Verwaltung zu bestimmten Handlungen empfiehlt
oder androht, meldet sich öfters auch die öffentliche Verteidigung
zu Wort, mit Empfehlungen und Androhungen, die die der
Staatsanwaltschaft widersprechen. Es ergibt sich dann eine
öffentliche Konfrontation zwischen beiden Behörden, die sich
gegenseitig annullieren.
So zum
Beispiel hat die Staatsanwaltschaft des Bundes in Rio de Janeiro im
Jahr 2010 den Gesundheitsbehörden empfohlen, die Verteilung der
Impfung gegen Influenza H1N1 (Vogelgrippe) auf Ältere, Kinder und
Gebrechlichere einzuschränken, da zur Zeit noch nicht genügend
Impfstoff vorhanden war. In entgegengesetzter Richtung drängte die
öffentliche Verteidigung die gliedstaatliche Regierung und
Bundesregierung zur allgemeinen, breiten Verteilung der Impfung, die
nach ihrer Ansicht für jeden verfügbar sein sollte. Neuerdings
beantragte die Staatsanwaltschaft des Bundes gerichtlich die
bundesweite Nichtigerklärung der Nationalen Reifeabschlussprüfung
für Gymnasiasten („Exame
Nacional do Ensino Médio“
oder ENADE), weil vierzehn der gestellten Fragen einigen Schülern
eines Gymnasiums in der Stadt Fortaleza vorab bekannt gemacht worden
waren. In entgegengesetzter Richtung beantragte das Bundesamt für
öffentliche Verteidigung, dass die Nichtigerklärung sich auf die
vierzehn Fragen beschränke. Auch hier wurde der Druck auf das
Bundeserziehungsministerium durch die Kollision zwischen den Behörden
faktisch aufgehoben. Auf Antrag des Generalbundesjustiziariates
ermöglichte schließlich das Bundesberufungsgericht in Brasília dem
Ministerium eine beschränkte Streichung der vierzehn Fragen für die
wenigen Schüler aus Fortaleza, die sie frühzeitig gekannt haben;
nur diese Schüler werden einem neuen Examen ausgesetzt. Somit wurde
die Autorität der Staatsanwaltschaft beschnitten.
Mittlerweilen
folgt der zwischenkörperschaftliche Konflikt einer perversen Dynamik
der Konkurrenz zwischen Behörden in der Blockierung der Handlung der
öffentlichen Verwaltung. Das
Fehlen einer konsistenten Besoldungspolitik im öffentlichen Dienst
in Brasilien führt dazu, dass diejenigen Karrieren, die Behörden
mit besonderen Blockierungs- und Drohungsbefugnissen entsprechen,
besonders prestigeträchtig sind und dementsprechend auch besser
besoldet werden. Das gilt für Bundesrichter, Staatsanwälte,
Bundesjustiziare, Kommissare der Bundespolizei, Steuerprüfer,
Rechnungsprüfer im Bundesrechnungshof und dergleichen. Professoren,
Lehrer und Ärzte allerdings werden sehr schlecht bezahlt, da ihr
Drohungsvermögen inexistent ist. Anders ausgedrückt: Der Staat –
und somit auch der Steuerzahler – wird von den prestigeträchtigen
Körperschaften regelrecht zur besseren Besoldung erpresst. Diese
perverse Dynamik fordert Beamten die mit Drohbefugnissen ausgestattet
sind dazu auf, besonders harsch und arrogant gegenüber der
öffentlichen Verwaltung aufzutreten. Nur wenn sie als potentielle
„Troublemaker“
anerkannt werden, gebührt ihnen bessere Bezahlung! Das erklärt
auch, warum öffentliche Verteidiger, die bislang nicht zum „Klub
der Gutbezahlten“ auf der Bundesebene gehören, so sehr auf
Requirierungs- und Empfehlungsbefugnisse drängen und die
Staatsanwaltschaft nachzuahmen versuchen.
Somit ist eine
gute Idee dem brasilianischen Staat zum Verhängnis geworden. Die
Befugnisse der Staatsanwaltschaft in Sachen „Public
Policy“ führen
heute eher zu Störungen als zu Lösungen. Ein neues Konzept der
Zusammenarbeit zwischen Behörden wird dringend benötigt, damit die
öffentliche Verwaltung ihre Handlungsfreiheit und Effizienz in einem
rechtlichen und redlichen Rahmen zurückgewinnt und dafür muss der
zwischenkörperschaftliche Streit beendet werden.
2.
Schwächen der brasilianischen Exekutive in der Gestaltung von
„Public
Policies“
Würde die
brasilianische Exekutive ihren Aufgaben verfassungs- und gesetzmäßig
nachkommen, wäre eine Behörde wie das „Ministério
Público“
in seinem jetzigen Profil sicher nicht notwendig. Ein traditionelles
Strafverfolgungsorgan mit Befugnissen zur Kontrolle von „Public
Policies“
auszustatten ist nur als Folge bestimmter schwerwiegender Schwächen
der Regierungsstellen in diesem Rahmen zu verstehen. Der Umgang
brasilianischer politischer Akteure mit öffentlichen Mitteln ist
häufig durch Unredlichkeit gekennzeichnet. Einerseits werden Mittel
ihren rechtlichen Zwecken entwendet, um kostspielige politische
Kampagnen zu finanzieren. Andererseits sind politische Akteure ihren
finanziellen „Wohltätern“ Gefälligkeiten schuldig, die sich
durch Konzessionen und Verträge unter besonderen Bedingungen
bezahlen lassen. Diese Praktiken spiegeln sich in der Verwaltung des
öffentlichen Interesses wider. Viele Schlüsselpositionen in der
öffentlichen Verwaltung werden politisch an diese Unterstützer
vergeben, damit diejenigen, die diese entscheidenden Posten
innehaben, Verträge und Konzessionen derart gestalten, dass sie
möglichst viel Gewinnchancen den Gönnern der politischen Akteure
zusichern. So werden öfters Dienstleistungen und Produkte erworben,
die keinesfalls den Anforderungen der Bevölkerung entsprechen.
Öffentliche Mittel werden hierdurch in großen Mengen vergeudet.
Beispielsweise wurden im Jahr 2010 vom Bundesministerium für
Sozialentwicklung unter dem Programm „Territórios
da Cidadania“
im Archipel Marajó
an der Amazonasmündung massenweise Schulbusse verteilt, obwohl dort
die Gemeinden über keine Landverbindungen zwischen Wohngebieten und
Schulen verfügen, da ja die Personenbeförderung über Wasserwege
erfolgt. Auch wurde im selben Archipel in der Gemeinde Breves
ein Krankenhaus ohne Fließwasser gebaut. Das Grundwasser in der
Gegend ist versalzt und für die tägliche Nutzung unbrauchbar. Das
Krankenhaus wurde deshalb bis heute nicht in Dienst gestellt.
Unmengen an öffentlichen Mitteln sind somit für Zwecke angewendet
worden, die nicht mit der Bevölkerung abgesprochen wurden. Derweilen
muss eine andere Gemeinde im gleichen Archipel – Anajás,
eine der ärmsten in Brasilien – monatlich mit über 60.000 Reais
– ungefähr 25.000 Euro – für die Bezahlung von zwei Ärzten aus
Belém do Pará aufkommen, die nur jeden zweiten Werktag arbeiten.
Die gesamte Bevölkerung ist von Malaria befallen.
Aber auch die
Beziehung zwischen Exekutive und die so genannte „organisierte“
Zivilgesellschaft – und hier sind auch viele
Nichtregierungsorganisationen inbegriffen – ist nicht durchsichtig.
Wie zu erwarten war, hat die Demokratisierung des Landes nach 1985
Vereinen und Bewegungen der Zivilgesellschaft einen neuen Stellenwert
in der Mitgestaltung von „Public
Policies“
verliehen. Diese sind unverzichtbare Partner in der Ermächtigung von
Gemeinden. Deshalb wurden auch Vereine der Zivilgesellschaft –
ähnlich wie die Staatsanwaltschaft – gemäß Bundesgesetz Nr.
7.347 v. 24.7.1985 zur Stellung der öffentlichen Zivilklage
berechtigt, womit sie gerichtlich gegen den Bund, die Gliedstaaten,
den Gemeinden und den entsprechenden juristischen Personen des
öffentlichen Rechts zum Schutze kollektiver Rechte und „diffuser
Interessen“ vorgehen können. Diese Berechtigung erlaubt solchen
Vereinen, die bei der Klagestellung seit mindestens einem Jahr
bestehen müssen und in ihren Satzungen die Verteidigung der
entsprechenden gemeinnützigen Interessen vorsehen, „Public
Policies“,
die nicht den Bedürfnissen und der Nachfrage der Allgemeinheit
angemessen sind, rechtlich anzugreifen.
Ferner
ermöglicht das Bundesgesetz Nr. 9.790 v. 23.3.1999
Zivilgesellschaftlichen Organisationen im öffentlichen Interesse
ohne Gewinnabsichten („Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público“
oder gekürzt „OSCIP“) Partnerschaften mit der öffentlichen
Hand. Die Initiative, solche Partnerschaften gesetzmäßig
festzulegen, war dringend. Auch wenn viele
Nichtregierungsorganisationen es vereinspolitisch vorziehen, keine
öffentliche Mittel in ihren Tätigkeiten anzuwenden, um ihre
kritische Haltung gegenüber dem Staat zu schützen, gibt es andere,
die in Partnerschaften mit der Regierung durchaus eine Gelegenheit
sehen, sich an der Gestaltung von gemeinnütziger Handlungen der
öffentlichen Verwaltung teilzunehmen und somit ihren Vereinszielen
und –zwecken näher zu kommen. Beide Haltungen sind an sich legitim
und politisch vertretbar. Letztere aber – wenn nicht im
öffentlichen Rechnungswesen effektiv eingeschlossen und kontrolliert
– ebnet den Weg zu undurchsichtigen Verfahren in der Ausgabenpraxis
der Regierung. Da die Möglichkeit zur Zusammenarbeit mit der
öffentlichen Verwaltung nicht durch nachweisbare Spezialisierung der
Tätigkeit und Erfahrung der entsprechenden zivilgesellschaftlichen
Organisation bedingt wurde, haben sich diese „im öffentlichen
Interesse“ anerkannten Vereine (OSCIP) zu „Strohmännern“
entwickelt, durch welche öffentliche Mittel in die Hände
politischer Akteure fließen. Auch eignen sie sich dafür,
haushaltsrechtliche Verschuldungsgrenzen der Gemeinden zu
unterwandern.
Bauaufträge
und größere Investitionen in Gemeinden werden in Brasilien meistens
von Einrichtungen der Bundesregierung, wie z. B. dier
Bundessparkasse („Caixa
Econômica Federal“
oder gekürzt „CEF“) oder die Nationalbank für wirtschaftliche
und soziale Entwicklung („Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social“
oder gekürzt „BNDES“), finanziert. Diese Einrichtungen können
juristischen Personen des öffentlichen Rechts wie Gliedstaaten und
Gemeinden, sowie Vereinen in deren Auftrag besondere subventionierte
Kredite innerhalb der vom Bundeshaushalt finanzierten
Handlungsprogramme der Bundesregierung vergeben. Zur Aufnahme solcher
Kredite müssen allerdings von Gliedstaaten und Gemeinden die
Richtlinien für deren Verschuldung – einschließlich der dort
festgelegten Verschuldungsgrenzen – gemäß art. 30 des
Bundesgesetzes über finanzpolitische Verantwortlichkeit („Lei
de Responsabilidade Fiscal“
- Bundesergänzungsgesetz - “Lei Complementar” - Nr. 101 v.
4.5.2000) beachten. Viele Gemeinden – vor allem die ärmeren –
sind aber überschuldet und könnten deshalb von solchen Krediten
nicht begünstigt werden. Die Nachfrage nach Sanierungen von
öffentlichen Bauten, Straßen und Einrichtungen ist in diesen
Gemeinden dennoch groß. Ein Ausweg zur Umgehung der
Verschuldungsrichtlinien ist die Übertragung des Bauvorhabens an
einen als „OSCIP“ anerkannten gemeinnützigen Verein. Dieser
Verein nimmt den entsprechenden subventionierten Kredit auf und
übernimmt auch die entsprechende Rechnungslegung. Das Problem ist,
dass Gemeinden für diesen Zweck öfters von Postfachvereinen
Gebrauch machen, d.h. Vereine, die nur als Papierwerk existieren und
eventuell nur ins Leben gerufen wurden, um eine spezifische
Kreditaufnahme oder auch nicht rückzahlbare Finanzierungen zu
ermöglichen. Viele Bauprojekte werden außerdem von großen
Bauunternehmen direkt den Gemeinden als umfangreiche Auftragspakete
angeboten. Das Unternehmen übernimmt dabei sogar die Bereitstellung
der öffentlichen Mittel durch intensive Lobbyarbeit im
Nationalkongress, dem brasilianischen Bundesparlament, während der
Diskussion der Vorlage des Bundeshaushaltsgesetzes. Dort werden die
spezifischen Mittel für die Gemeinden innerhalb bestimmter
Handlungsprogramme der Bundesregierung vorgesehen. Daraufhin werden
die entsprechenden subventionierten Kredite oder nicht rückzahlbaren
Finanzierungen zur Verfügung gestellt. Kann die Gemeinde die
Aufnahme des Kredits nicht verkraften, kann eiligst ein Verein
aufgestellt werden, um anstelle der Gemeindeverwaltung aufzutreten.
Heute gibt es in Brasilien einen regen Markt für den An- und Verkauf
von solchen Vereinen, die als „OSCIP“ eingetragen sind.
Selbstverständlich ist diese Prozedur im Umgang mit öffentlichen
Mitteln sehr schädlich. Sie untergräbt die Verschuldungsdisziplin
der Gemeinden und führt zu einer undurchsichtigen Ausgabenpraxis,
leicht die Entwendung der Mittel und somit ihre Veruntreuung
ermöglicht. Außerdem wird das Ausschreibungsverfahren durch die
Offerten von Bauunternehmen entstellt, denn nach Anbietung eines
umfangreichen Auftragspakets an die Gemeinde, das sogar die
Bereitstellung der Mittel einschließt, kann ja niemand anders den
Bauauftrag bekommen als das entsprechende Unternehmen, auch wenn
dafür gesetzeswidrig gehandelt werden muss.
Die
Staatsanwaltschaften des Bundes und der Gliedstaaten sind sehr oft in
ihren Ermittlungen an solche unredliche Finanzierungspraktiken
gestoßen und drängen deshalb die Bundesregierung, das ganze
Vereinsanerkennungsverfahren zu ändern. Ein neues System der
Partnerschaften zwischen Zivilgesellschaft – dem sogenannten
„Terceiro
Setor“
(„Dritter Sektor“) – und Staat muss eine effektivere Kontrolle
über die Vereine voraussetzen. Dass diese in der Gestaltung von
„Public
Policies“
und in ihrer Umsetzung Mitsprache haben, ist an sich wünschenswert.
Dass sie aber in der Unternehmertätigkeit durch Übernahme von
Aufträgen und subventionierten Krediten mitmischen, ist nicht nur
ungewöhnlich sondern auch sehr riskant. Als Erstes muss also das
Tätigkeitsfeld solcher Vereine festgelegt werden, in der ihre
Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand zugelassen wird. Auch muss
der Öffentlichkeit die Möglichkeit gegeben werden, in diese
Zusammenarbeit jederzeit Einsicht zu haben. Ein mögliches Mittel
dafür wäre die Veranstaltung öffentlicher Anhörungen („audiências
públicas“)
bevor Vereine mit gemeinnützigen Handlungen beauftragt würden,
sodass die betroffene Kollektivität offen über Vor- und Nachteile
des Vorhabens diskutieren und ihm auch klare Konditionen und Grenzen
setzen könnte.
3.
Staatsanwaltschaft und Regierung: Eine zwiespältige Partnerschaft
Nach dem
„Impeachment“ Verfahren gegen Collor de Mello
haben Regierende in Brasilien guten Grund die Staatsanwaltschaft eher
zu befürchten
als zu verehren. Staatsanwälte sind sich dieser buchstäblichen
„Ehr-furcht“, die sie in der Gesellschaft und besonders im
öffentlichen Dienst genießen, bewusst. Das macht sie nicht gerade
als Ansprechpartner der Exekutive willkommen aber zumindest beachtet.
Sie machen Empfehlungen und setzen ihre Befolgung meistens mittels
Verhandlungen mit entsprechenden Regierungsstellen aber letztendlich
auch mittels Gerichtsverfahren durch. Die Handlungsgrundlage für die
Staatsanwaltschaft des Bundes in diesem Rahmen ist die
Bundesverfassung, das Verfassungsgesetz der Staatsanwaltschaft des
Bundes und auch das bereits erwähnt Bundesgesetz zur öffentlichen
Zivilklage. Eventuell, um Drohungen wahrzumachen, wird auch das
Bundesgesetz zur Unredlichkeitsklage angewendet. Diese
Gesetzesgrundlage beschert Staatsanwälten des Bundes die notwendigen
Ermächtigungen zur Durchsetzung ihrer Standpunkte.
Staatsanwälte
können in der Ausübung ihrer Befugnisse – also sowohl in der
Strafverfolgung, als auch im Zivilverfahren – allen Behörden
Informationen, Dokumente und andere Beweismaterialien anfordern. Die
Weigerung, den Requirierungen zu entsprechen kann strafrechtlich
belangt werden.
Dienstgeheimnisse dürfen der Staatsanwaltschaft nicht entgegen
gestellt werden. Ausnahmen hierfür sind lediglich Bankgeheimnisse,
abgefangene private Telefongespräche und Datenflüsse, die nur mit
gerichtlicher Verfügung der Staatsanwaltschaft übergeben werden
können. Empfehlungen der Staatsanwaltschaft sind zwar nicht bindend,
können aber für Beamte, die sich diesen widersetzen, unangenehme
Folgen haben. So z. B. kann der Widerstand gegen einer
Empfehlung die in der Auslegung von Gesetzesbestimmungen formuliert
wurden
als Rechtsbeugung oder Rechtsbruch interpretiert werden und den
Leiter der entsprechenden Stelle einer Unredlichkeitsklage aussetzen.
Auch kann die Befolgung einer Empfehlung gerichtlich erzwungen
werden. Bevor es aber zu einer solchen Initiative kommt, versuchen
Staatsanwälte öfters sich durch eine „öffentlich-rechtliche
Verpflichtungserklärung zur Handlungsanpassung“ durchzusetzen.
Diese
Handlungswerkzeuge haben Staatsanwälte in großem Umfang zu
Aktivisten verwandelt. Man spricht oft vom „staatsanwaltschaftlichen
Aktivismus“, ein Ausdruck, der nicht nur auf das Handlungsvermögen
dieser Behörde hindeutet, sondern auch einer gewissen politischen
Stellungnahme durch Staatsanwälte entspricht. Weil diese Tendenz
besonders während der Regierung Fernando
Henrique Cardosos
zum Ausdruck kam, wurde sie als eine parteiische Handlungsart
bestimmter Staatsanwälte verworfen. Besonders durch die
aufdringliche Art des Staatsanwaltes des Bundes Luiz
Francisco de Souza
wurde sie als ein von der Arbeiterpartei („Partido
dos Trabalhadores“
oder gekürzt „PT“)
geschürter Oppositionsaktivismus interpretiert. Dementsprechend und
Warnungen des damaligen Generalstaatsanwaltes des Bundes zufolge
wurde ein Parteimitgliedschaftsverbot für Staatsanwälte in der
Verfassung verankert. Auch reagierten Berufungsgerichte und die
oberen Gerichtshöfe zunehmend negativ zu dieser Tendenz. Die
Rechtsprechung begann die Befugnisse und Ermächtigungen durch
extensive Auslegung zu beschneiden.
Andererseits
hat sich unter den erstinstanzlichen Richtern auch teilweise ein
Aktivismus in der Bekämpfung von Korruption und Finanzkriminalität,
im Schutz von Indianerbevölkerungen oder im Umweltschutz bemerkbar
gemacht, der dem staatsanwaltlichen Aktivismus die notwendige
Unterstützung gewährleistet. Richter haben auch öfters politisch –
auch wenn zum Schein nur rechtspolitisch – Stellung gegen die
Regierung genommen. Die Berufungsgerichte und die oberen Gerichtshöfe
haben sich aber auch steigend dieser Tendenz widersetzt. So wurden
immer öfter einstweilige Verfügungen der ersten Instanz zugunsten
der staatsanwaltschaftlichen Stellung von den Berufungsgerichten
aufgehoben. Die Widersetzung der höheren Instanzen gegenüber den
Stellungnahmen der erstinstanzlichen Richter hat allerdings Erstere
selbst zu einem gewissen „Gegenaktivismus“ geführt, der auch in
entgegengesetzter Ausrichtung die Richterschaft zu politischen
Auslegungen veranlasste. Auch konservative Richter sprechen sich
heute offen für einen „richterschaftlichen
Aktivismus“
(„ativismo
judicial“)
aus und unterstützen damit eine eher revisionistische
Rechtsprechungsart, eine Tendenz zur Einschränkung gesellschafts-
und regierungskritischer Standpunkte im Handeln der
Staatsanwaltschaft und der erstinstanzlichen Richter. Im Mittelpunkt
steht die Reaktion zur Politisierung im weitesten Sinn des Umgangs
einiger Staatsanwälte mit den Befugnissen ihrer Behörde.
Unterdessen
stehen Regierungsstellen im Kreuzfeuer zwischen dem Aktivismus von
Staatsanwälten und erstinstanzlichen Richtern und dem
„Gegenaktivismus“ der höheren Gerichtsbarkeit. Die Politisierung
der Rechtspflege – auch wenn sie hier und da Zustimmung von Teilen
der Zivilgesellschaft, von der öffentlichen Meinung und von der
Bevölkerung im Allgemeinen findet – stellt ein großes Risiko für
den demokratischen Rechtsstaat dar.
Staatsanwälte
und Richter, als zentrale Akteure der Gerichtsbarkeit, entnehmen die
Legitimität ihrer Handlungen und Standpunkte aus der Qualität ihrer
Rechtsauslegung. Es handelt sich dabei um eine bürokratische
Legitimität. Dafür müssen sie objektiv Sachverhalte untersuchen
und aus diesen durchschnittsmäßig vertretbare Rechtsfolgen
schließen. Auf jeden Fall müssen sie an Verfassung und Gesetz
strikt gebunden sein. In einem Rechtsstaat dürfen sie durch Ausübung
ihrer Befugnisse nicht die gewählten Akteure der Legislative und der
Exekutive in ihrer politischen Ermessensfreiheit beschneiden, denn
diese setzt eine politische Legitimität voraus, die Berufsrichter
und Staatsanwälte nicht haben. Es ist allerdings vertretbar, dass
diese Akteure der Gerichtsbarkeit zuständigen Stellen der Bundes-
Gliedstaats- und Gemeindeverwaltungen die Einführung von „Public
Policies“ in verschiedenen Handlungsgebieten anordnen ohne die
Gestalt dieser „Policies“ zu bestimmen. Dass zum Schutze
bestimmter Kollektivrechte „Public Policies“ notwendig sind und
dass Staatsanwälte und Richter die Exekutive zum entsprechenden
Handeln auffordern kann ist im Rahmen ihrer in der Bundesverfassung
verankerten Aufgaben erdenklich. Auch können sie den
Verwaltungsstellen bei Gestaltung dieser „Public
Policies“
bestimmte Bedingungen verhängen, die dem vollen Genuss von
Grundrechten angemessen ist und diese Rechte effektiv schützen. Mehr
aber nicht. Das Prozedere, die Zuteilung von Amtsbefugnissen
innerhalb der Verwaltung und von Haushaltsmittel für die
Durchsetzung dieser „Policies“,
ihre Dringlichkeit, das Auswählen von Partnerschaften, die Werte
und Richtlinien die „Policies“
ausprägen gehören sämtlich zum politischen Ermessen der
Mandatsträger.
Der Aktivismus
von Staatsanwälten und Richtern respektiert aber diese Grenzen
leider nicht. Aktivisten haben politische Standpunkte und wollen sie
um jeden Preis umsetzen. Hierbei scheuen sie nicht, der Exekutive
sehr spezifische Auflagen zu verhängen und Mandatsträgern an ihrer
Entscheidung zu hindern. Neulich hat ein Staatsanwalt dem
Bundeslandwirtschaftsministerium die Einstellung von 10.000 beamteten
Aufsehern für Hühnerschlachthöfe im Staat von São Paulo mittels
öffentlichem Ausschreibungsverfahren („concurso
público“)
auferlegen wollen. Die Kontrolle im Rahmen der Ernährungssicherheit
erfolgt gemäß Verwaltungsrichtlinien durch von den Schlachthöfen
angestelltes Personal, das der Aufsicht des
Bundeslandwirtschaftsministeriums unterworfen ist. Die Initiative ist
nur deshalb nicht weitergeführt worden, weil die 5. Koordinations-
und Revisionskammer der Generalstaatsanwaltschaft des Bundes den
zuständigen Staatsanwalt überreden konnte. Wäre die Initiative
erfolgreich, würde sie der Bundesregierung hohe Personalkosten
aufbürden. Sie könnte außerdem von anderen Staatsanwälten als
Präzedenzfall übernommen werden, die in anderen Gliedstaaten dem
Bundeslandwirtschaftsministerium ähnliche Pflichten auferlegen
könnten.
Wegen
Androhung von Unredlichkeitsklagen und der damit verbundenen
Medienaufmerksamkeit scheuen viele Beamte in leitenden Stellen zu
handeln, wenn es darauf ankommt, „Public
Policies“ zu
gestalten und durchzusetzen. Viele Beamte haben Angst davor, dass die
Staatsanwaltschaft sie öffentlich zur Schau stellt und der Kritik
der Medien aussetzt. Der Aktivismus von Staatsanwälten löst einen
gewissen Terror unter Beamten aus, der die Verwaltung zu blockieren
vermag. Vor allem setzt die Unterzeichnung von Bau- und
Finanzierungsverträgen Beamte dem Risiko von Ermittlungen aus, da
sie ja nie richtig wissen, wie die entsprechenden Aufträge zustande
gekommen sind, auch wenn sie allem Anschein nach rechtmäßig sind.
Über solche Ermittlungen wird außerdem skandalös berichtet, so
dass öfters der betroffene Beamte in Verruf gerät. Deshalb
verzögern sich viele Aufträge zum Leid der Bevölkerung.
Und dennoch
sind Partnerschaften mit der Staatsanwaltschaft oft von
Verwaltungsstellen begehrt. Sie gibt ihnen die Sicherheit, dass
Handlungen zur Durchsetzung von „Public
Policies“
absehbar und mit relativer Berechenbarkeit und Ruhe abgewickelt
werden. Zwischen der Generalstaatsanwaltschaft des Bundes und dem
Bundesministerium für Landwirtschaft wurde ein Abkommen
unterzeichnet, der eine Zusammenarbeit in der Gestaltung eines neuen
Modells zur nachhaltigen Entwicklung der Agrarwirtschaft und des
ländlichen Raums ermöglicht. Durch dieses Modell soll die veraltete
amtliche Beaufsichtigungsstruktur, die das Wachstum und Innovation
der Ernährungsindustrie und kleinerer Lebensmittelproduzenten hemmt,
durch ein flexibleres Zertifizierungssystem ersetzt werden. Dieses
System soll vor allem Selbsthilfe und soziale Verantwortung der
Produzenten anregen und setzt voraus, dass der einzelne Produzent die
Qualität seines Produktes als sein Hauptkapital ansieht und diese
auch als solches pflegt. Das Konzept, das dahinter steht, zielt
darauf, Kleinbauern, durch das flexiblere und günstigere
Zertifizierungssystem, den Zugang zum Markt und somit Millionen
elender Familien im brasilianischen Hinterland den Unterhalt mit
höherer Lebensqualität zu sichern. Da hierfür die
Gesetzesgrundlage fehlt, wird versucht, die generellen Richtlinien
des Systems durch eine Öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung
festzulegen. Sofern nach einer Erprobungszeit das Modell funktioniert
wird es durch eine Gesetzesvorlage der Exekutive an den Kongress
geregelt. Die Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft erlaubt also
der Exekutive ein umfangreiches Modell zur Gestaltung des ländlichen
Raums mit Rechtssicherheit zu testen. Der Vorteil dieses Verfahrens
ist, dass die Legitimität der Exekutive in der Gestaltung von
„Public
Policies“
nicht berührt wird. Die Staatsanwaltschaft gewährt andererseits mit
ihrer Beteiligung die Rechtskonformität der Initiative, die von ihr
mitgestaltet wird.
4.
Ein möglicher Neuanfang für die Staatsanwaltschaft in der
Mitgestaltung von „Public
Policies“?
Beispiele einer
harmonischen Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Staatsanwaltschaft
sind selten. Die Zusammenarbeit zwischen der
Generalstaatsanwaltschaft des Bundes und das Bundesministerium für
Landwirtschaft bildet eher eine Ausnahme als die Regel. Die perverse
Dynamik der Erschwerung von Handlungen der öffentlichen Verwaltung
durch Staatsanwälte im Konkurrenzverhältnis zu anderen
Körperschaften des öffentlichen Dienstes wird nur durch die
Einführung eines konsistenten Besoldungssystems überwunden, in dem
der politische Druck mittels zweckfremder Ausübung von
Amtsbefugnissen zur Aufbesserung der Besoldung einzelner
Beamtengruppen durch normale gewerkschaftliche Auseinandersetzungen
ersetzt wird.
Das
Schwergewicht in den politischen Besoldungsverhandlungen zugunsten
von Richtern und Staatsanwälten ist der oberste Bundesgerichtshof.
Das Einkommen dieser Akteure ist mit dem der obersten Richter
verknüpft. Dies erhöht den politischen Stellenwert dieser
Körperschaften. Die Überwindung der perversen Dynamik setzt voraus,
dass diese Verknüpfung aufgehoben wird und dass die Besoldung der
Richterschaft und der Staatsanwälte in einer Matrix eingebunden
wird, die auch allen anderen Karrieren des öffentlichen Dienstes
eine angemessene Besoldung ermöglicht, die im Verhältnis zur
Komplexität und zum Risiko der entsprechenden Aufgaben steht. Diese
Einbindung löst den politischen Spielraum für vereinzelte
Besoldungsaufbesserungen auf und entnimmt den heute mächtigen
Richter- und Staatsanwältevereinen den Wind aus den Segeln. Wenn sie
über ihre Einkommen verhandeln wollen, werden sie sich dann mit den
Beamtengewerkschaften absprechen müssen. Eine politische Absprache
mit dem Obersten Bundesgerichtshof wird dann auch sinnlos sein, da
deren Richter, samt Senatoren, Abgeordneten, Bundesminister,
Bundespräsident und Vize-Bundespräsident, nicht in der
Besoldungsmatrix eingebunden sein werden. Selbstverständlich muss
zur Einführung einer solchen Besoldungsmatrix ein breiterer
Zeitrahmen festgelegt werden, da eine Anpassung anderer
Beamtengruppen an die überproportionale Besoldung von Richtern und
Staatsanwälten finanziell nicht verkraftbar wäre. Andererseits wäre
die Kürzung der Besoldung letzterer verfassungswidrig. So müsste
eine Frist von fünf oder mehr Jahren zur Anpassung aller
Besoldungsgruppen vorgesehen werden.
Mit dieser
Reform würden die Befugnisse der Staatsanwaltschaft in einem
sachlicheren Kontext ausgeübt werden. Auch bestünde das
Konkurrenzverhältnis zu Bundespolizei, Generalbundesjustiziariat und
öffentliche Verteidiger nicht mehr. Die Aufgabenverteilung zwischen
den entsprechenden Behörden könnte dann ausschließlich zugunsten
der Bevölkerung, der
Wirtschaft und der Nachfrage strukturiert werden und dann darf auch
zwanglos gefragt werden, ob Staatsanwälte die besseren Partner beim
gestalten von „Public
Policies“ sind.
Eine Aussicht für die Mitgestaltung, die nicht die politische
Legitimität der Mandatsträger beschneidet aber die Redlichkeit der
Handlungen der öffentlichen Verwaltung gewährleistet und ihr durch
harmonische Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft einen
rechtssicheren Raum für Erneuerungen in Sachen „Public
Policy“ erlaubt,
wird wohl erhalten bleiben.
1
Oberstaatsanwalt des Bundes (“Subprocurador-Geral
da República”) und Leiter der
Disziplinarstelle der Staatsanwaltschaft des Bundes
(„Corregedor-Geral do Ministério
Público Federal“) in Brasília und
Professor für Völkerrecht an der Universidade
de Brasília.
